Die Richtlinie als Rechtsbegriff und ihre Verwendung in der Verwaltungspraxis

Der Beitrag beschäftigt sich mit der Rechtsnatur von Richtlinien und versucht, die Verwendung des Begriffes einzugrenzen und zuzuordnen sowie die Anforderungen an Richtlinien, die die Rechtsordnung an sie stellt, aufzuzeigen. Da der Begriff recht vielfältig auf allen staatlichen Ebenen verwendet wird, besteht hierfür ein Bedürfnis in der Anwendungspraxis der Verwaltung und der Rechtsprechung. Dazu werden beispielhaft verschiedene Anwendungsfälle von Richtlinien in den Blick genommen, so die Bienensachverständigenrichtlinie des Landes Hessen.

I. Einleitung

Die Thematik fand ihren Ausgangspunkt in der Arbeit der Arbeitsgruppe Verwaltungsvereinfachung des Landes Hessen (AVV), in der schon vor längerer Zeit und nun wiederkehrend die Frage nach der Stellung der Richtlinien im Rechtssystem sowie nach ihrer Rechtsnatur und Wirkung aufkam. Die Arbeitsgruppe Verwaltungsvereinfachung beschäftigt sich mit der umfassenden Prüfung von Vorschriften, darunter auch Richtlinien, ohne dass an dieser Stelle der Normcharakter der Richtlinien vorweggenommen werden soll. Schon 1991 wurde die Arbeitsgruppe Verwaltungsvereinfachung als Expertengremium zur ressortübergreifenden Überprüfung aller bestehenden und sonstigen Normen, also auch Investitions- und Förderrichtlinien sowie weitere Richtlinien gegründet.¹ Die Prüfung von Richtlinien und sonstigen Normen beläuft sich auf eine Begutachtung ihrer Zweckmäßigkeit, Kostenwirksamkeit, Verständlichkeit und Vollzugseignung.²

Die Arbeitsgruppe Verwaltungsvereinfachung Hessen findet auf Bundesebene seit 2006 ihre Entsprechung im Nationalen Normenkontrollrat³ und dient ebenso dem Bürokratieabbau und der Verbesserung des Normbestandes im Bundesland Hessen im Sinne einer begleitenden Normenkontrolle. Die Arbeitsgruppe Verwaltungsvereinfachung ist Normprüfstelle im Sinne der §§ 59, 66 Gemeinsame Geschäftsordnung der Ministerien des Landes Hessen (GGO), und sie ist grundsätzlich vor jedem Normerlass zu beteiligen. Ein Beispiel für eine Richtlinie, die Gegenstand einer Prüfung der AVV sowie Anlass der hiesigen Überlegungen war, ist die Bienensachverständigenrichtlinie. Sie regelt landesrechtlich, in den Bundesländern ähnlich, welche Anforderungen an Bienensachverständige fachlich zu stellen sind und auch, was ihre Aufgaben sind und wer sie bestellt. Hier soll es nicht um die Bestätigung gehen, wie verwaltungstechnisch notwendig dieses exotisch anmutende Konstrukt ist – darum hatte sich die AVV zu bemühen. Vielmehr dient die Richtlinie als ein Beispiel von vielen, um sich abstrakten Rechtsfeststellungen anzunähern.

II. Anwendungsbereiche des Richtlinienbegriffes

Im öffentlichen Recht wird der Begriff der Richtlinie sehr häufig, aber auch vielfältig rechtstechnisch gebraucht. In der Literatur wird vom „vieldeutigen Begriff der Richtlinie(n)”⁴ gesprochen. Der gemeinsame Nenner ist zunächst der Wortlaut, die Bezeichnung: Richtlinie. Genauer wird die Richtlinie als Handlungsform der Verwaltung nur im Bedarfsfall betrachtet, z. B. beim Rechtsschutz oder beim Erlass derselben mit Blick auf die Voraussetzungen und Möglichkeiten zum Erlass.⁵

Der Begriff ist im Europa-, Staatsorganisations- und auch und vor allem im Verwaltungsrecht zu finden.

Beispiel für eine Richtlinie im EU-Recht ist die EU-Richtlinie über die Verwendung von Fluggastdatensätzen (PNR-Daten). Sie regelt den Schutz personenbezogener Daten, die von Polizei- und Justizbehörden zur Verhütung, Ermittlung, Aufdeckung oder Verfolgung von Straftaten verarbeitet werden, und stellt sicher, dass dies unter Wahrung der Grundrechte der betroffenen Personen geschieht.⁶

Im Staatsorganisationsrecht ist der Begriff Richtlinie im Rahmen der Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers zu finden. Aktuelles und bekanntes Beispiel der Nutzung der Richtlinienkompetenz ist der Brief⁷ aus dem Oktober 2022 während der G7-Konferenz, als Kanzler Olaf Scholz sich an die Bundesminister Lemke, Habeck und Lindner wandte und auf seine ihm durch § 1 Geschäftsordnung der Bundesregierung sowie Art. 65 GG zustehende Richtlinienkompetenz verwies sowie drei Weichenstellungen vornahm. Thematisch ging es um die Position der Bundesregierung zu Fragen der Energiesicherheit, insbesondere der Laufzeit dreier Atomkraftwerke, sowie die hierzu notwendige Schaffung einer gesetzlichen Grundlage.

Auch im Bundesbeamtenstatusgesetz findet sich der Begriff der Richtlinie in § 35 wieder. Nach der Vorschrift sind Beamtinnen und Beamte gehalten, die dienstlichen Anordnungen ihrer Vorgesetzten und deren allgemeinen Richtlinien zu befolgen. Dabei wird nicht ausgeführt, was Richtlinien im Sinne des Gesetzes sind. Die Vorschrift entspricht dem insoweit wortgleichen Vorläufer in § 62 Abs. 1 Satz 2 BBG (2009). Hier wird die hierarchische Zusammenarbeit in vertikal organisierten Behörden geregelt,⁸ wobei der Schwerpunkt auf der beamtenrechtlichen Weisungsgebundenheit liegt, die sich auf das verwaltungsrechtliche Innenrecht beschränkt.⁹

Auf bundesrechtlicher Ebene ist weiterhin eine Richtlinie des Bundesministeriums für Wirtschaft zu nennen, welche die Möglichkeit eines Zuverdienstes im Rahmen der Gewährung eines Anpassungsgeldes an Arbeitnehmer des Steinkohlebergbaus regelt, die Gegenstand einer Entscheidung des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main war.¹⁰

Im hessischen Verwaltungsrecht lassen sich diverse Richtlinien finden, so Förderrichtlinien und allgemeine verwaltungsleitende Richtlinien.

Ein Beispiel für Förderrichtlinien ist die Richtlinie zur Förderung der Niederlassung freiberuflicher Hebammen des Hessischen Familienministeriums,¹¹ die sich damit befasst, eine flächendeckende Versorgung mit Hebammen durch finanzielle Förderung der Niederlassung von Hebammen zu sichern. Ein weiteres Beispiel ist die Richtlinie für die Vergabe von Fördermitteln des Beauftragten der Hessischen Landesregierung für jüdisches Leben und den Kampf gegen Antisemitismus.¹² Diese wurde von der Hessischen Staatskanzlei erlassen mit dem Ziel, jüdisches Leben in Hessen zu fördern. Sie legt dabei unter anderem die Voraussetzungen für die finanzielle Förderung, die Grundsätze und Mittel sowie die Rechtsgrundlagen fest.

Ferner ist auf Richtlinien hinzuweisen, die von den Landesministerien erlassen wurden, aber keine Förderrichtlinien sind.

Anzuführen ist als Beispiel die hier besonders betrachtete Bienensachverständigenrichtlinie, die erstmals im damaligen Hessischen Ministerium für Umwelt, Energie, Landwirtschaft und Verbraucherschutz 2009¹³ erlassen wurde und nun seit 2021 in der aktuellen Fassung in Kraft ist.¹⁴ Regelungsgegenstand der Bienensachverständigenrichtlinie ist zunächst die Definition eines Bienensachverständigen, wie dieser zu bestellen ist, wie und wo er fortgebildet wird und was seine Aufgaben sind. Die Bestellung eines Bienensachverständigen erfolgt auf der Grundlage von § 14 des Hessischen Ausführungsgesetzes zum Tiergesundheitsgesetz¹⁵,¹⁶ welches seinerseits seine Grundlage in der bundesrechtlichen Regelung des Tiergesundheitsgesetzes hat.¹⁷

Regelungen mit dem Namen Richtlinien sind in ihrer Laufzeit in Hessen grundsätzlich befristet.¹⁸ Dementsprechend muss also vor Ablauf der Frist die Richtlinie der Arbeitsgruppe Verwaltungsvereinfachung erneut vorgelegt werden, damit jene die Notwendigkeit anhand ihrer Kriterien bestätigen kann. Aufgrund der aktuellen hessischen Legislaturperiode kommt die Kompetenz für den Neuerlass der Bienensachverständigenrichtline dem umbenannten Hessischen Ministerium für Landwirtschaft und Umwelt, Weinbau, Forsten, Jagd und Heimat¹⁹ zu. Die Gültigkeit der Bienensachverständigenrichtlinie endet am 31.12.2025. Deshalb ist sie gegenwärtig erneut Gegenstand der Prüfung der oben angesprochenen Arbeitsgruppe Verwaltungsvereinfachung.

Hierbei wird ersichtlich, dass Richtlinien von verschiedenen Institutionen erlassen werden, dass sich die Ziele unterschieden und auch unterschiedliche Durchsetzungspflichten vorliegen, worauf nachfolgend noch einzugehen sein wird.

Demnach wird der Begriff „Richtlinie” auf verschiedenen normhierarchischen Ebenen verwendet, hat aber unterschiedliche Bedeutungen, Anwendungsvoraussetzungen, Adressaten, in der Folge auch Rechtsschutzmöglichkeiten, denen nachgegangen werden soll.

III. Rechtsnormcharakter der Richtlinien

1. Methodische Grundlagen

a. Rechtsnorm

In der Rechtstheorie und juristischen Methodenlehre wird regelmäßig versucht, Rechtsakte abstrakt zu beschreiben, um aus ihrer Einordnung und Zuordnung Folgerungen für den Umgang mit den Rechtsakten ziehen zu können.²⁰

Zunächst kommt in Betracht, Richtlinien als Rechtssätze zu betrachten. Den Rechtssatzbegriff kann man methodisch sodann unterteilen in Individualrechtssätze, die in ihrem Adressatenkreis enger gefasst sind (Verwaltungsakte, Verträge etc.), und Rechtsnormen. Letztere sind dadurch gekennzeichnet, dass sie sich an einen zunächst unbegrenzten Adressatenkreis richten und für unbegrenzt häufiges Auftreten der von ihnen beschriebenen Situation gelten.²¹ Sie sind in der Regel explizit geschrieben und gedruckt.²² Normen gelten abstrakt und generell im Gegensatz zu Einzelakten, die konkret-individuell wirken.²³ Sie legen fest, was sein oder geschehen soll.²⁴ Rechtsnormen berechtigen, ermächtigen und verpflichten.²⁵ In diesem Sinne ist die geläufige Eingrenzung in Rechtsnorm gleich Tatbestand plus Rechtsfolge zwar oft zutreffend, aber nicht abschließend für die inhaltliche Bestimmung einer Norm, wie die Existenz von Programmsätzen, Legaldefinitionen, einfachen gesetzgeberischen Feststellungen und Zweckbestimmungen insbesondere im öffentlichen Recht zeigen.²⁶

Unter den Normbegriff fallen demnach Gesetze und auf einer gesetzlichen Grundlage ergangene oder eine im Gewohnheitsrecht enthaltene Vorschriften sowie Rechtsverordnungen und Satzungen. Hingegen sind Einzelfallregelungen wie Verwaltungsakte, Gerichtsurteile oder Verträge, denen die Allgemeingültigkeit fehlt, zwar Rechtssätze, aber keine Rechtsnormen.²⁷

b. Erfordernis einer Außenwirkung

Vertiefend demnach die Frage, ob schon zum Begriff Rechtsnorm gehört, dass die Regelung Außenwirkung hat. Hierzu werden verschiedene Begriffe miteinander verbunden, die möglicherweise nicht zwingend zueinander gehören. Dazu gehören Rechtssatz, Rechtsnorm, Rechtsvorschrift, ohne das immer deutlich ist, in welchem Zusammenhang der Begriff steht. Begründungen werden oft dazu auch nicht geliefert.²⁸

Zum hiesigen Verständnis des Begriffs Rechtsnorm als Unterfall des Rechtssatzes und Gegenstück zum Einzelakt ist ein Vergleich angebracht. Rechtsnormen sollen hier als abstrakt-generelle Regelungen verstanden werden, Einzelakte hingegen sind konkret-individuelle Entscheidungen. Demnach sind formelle Gesetze, Rechtsverordnungen und Satzungen Rechtsnormen, Erlasse und Verwaltungsakte etc. hingegen Einzelakte. Gerade der Erlass als innerdienstliche Weisung im Einzelfall innerhalb der vertikalen Behördenstruktur zeigt, dass es bei der Gegenüberstellung von Norm und Einzelakt nicht auf den Wirkungseintritt ankommt. Das bedeutet nicht, dass die Innen- und Außenwirkung für die weitere Verwendung, insbesondere den Rechtsschutz bei Richtlinien irrelevant sind, jedoch erscheinen sie für die Zuordnung als Rechtsnorm nicht erforderlich.

2. Anwendung auf Beispielsfälle

Für die oben genannten Beispiele, wie sie in der Rechtsordnung beispielhaft gefunden wurden, gilt demnach in Bezug auf den Rechtsnormcharakter Folgendes:

Gemeinsam ist zunächst allen Beispielen, dass sie schriftlich erlassen wurden. Zudem sind alle Richtlinienbeispiele veröffentlicht, teilweise in amtlichen Verkündungsblättern wie dem Amtsblatt der Europäischen Union oder dem Staatsanzeiger des Landes Hessen. Bemerkenswert ist dabei, dass auch der Brief des Bundeskanzlers Scholz, basierend auf Art. 65 GG, einen Weg in die (Rechts-)Öffentlichkeit fand, wenngleich nicht von Amts wegen. Auch wenn die Bundeskanzlerin/der Bundeskanzler in der Geschichte der Bundesrepublik aus verschiedenen Gründen von ihrer Richtlinienkompetenz höchst sparsam Gebrauch machten,²⁹ sind doch Beispiele des Gebrauchs derselben schwer greifbar und kaum veröffentlicht. Hier liegt gleichwohl ein publiziertes Beispiel einer Kanzler-Richtlinie vor.

Die Richtlinie der EU zur Verwendung von Fluggastdaten, die Richtlinie des Bundeswirtschaftsministeriums bezüglich des Anpassungsgeldes im Steinkohlebergbau, die Hebammenförderrichtlinie sowie die Förderrichtlinie betreffend jüdisches Leben in Hessen sowie die hier besonders betrachtete Bienensachverständigenrichtlinie des Landes Hessen haben alle gemeinsam, dass sie abstrakt-generell gelten, sie also an einen zunächst unbegrenzten Adressatenkreis gerichtet sind. Jeder, den es angeht, der betroffen ist, soll sich an den Inhalt der Norm halten. Ebenso wenig ist die Anzahl der auftretenden Fälle irgendwie begrenzt.

Anders verhält es sich hingegen bei der dokumentierten Richtlinie des Bundeskanzlers Scholz vom 17.10.2022 – sie ist gerichtet an einen eng begrenzten Adressatenkreis, nämlich drei Bundesministerinnen und Bundesminister seines Kabinetts. Es wird der Umgang mit genau drei Kernkraftwerken geregelt und ein Arbeitsauftrag betreffend die gesetzliche Grundlage für die Verlängerung des Betriebs von diesen drei Kernkraftwerken erteilt. Der Begriff „Richtlinie” in Art. 65 GG unterscheidet sich von anderen zu betrachtenden Richtlinien. Der Art. 65 GG selbst ist eine Kompetenzzuweisungsnorm. Die einzelne darauf basierende Richtlinie hat für die Konkretisierung des Begriffs keinen abstrakten Wert. Man kann sagen, dass diese Richtlinie politische Leitentscheidung des Bundeskanzlers als Leiter der Gubernative ist, jedoch keine Rechtsnorm.

Ähnlich verhält es sich bei den in § 35 BeamtStG³⁰ genannten Richtlinien. Zwar ist auch hier die Richtlinie angesprochen, an die sich zu halten jede Beamtin, jeder Beamte gehalten ist. Dies ist die sogenannte Folgepflicht. Näher beschrieben wird die Richtlinie hingegen nicht. Sie ist gleichsam das Gegenstück der Einzelweisung des/der Vorgesetzten, sie hat generellen Charakter. Jedoch wird sie in § 35 BeamtStG lediglich vorausgesetzt bzw. auf sie wird verwiesen. Geregelt oder gesetzlich normiert wird sie hier nicht. Vielmehr sind die nachfolgend zu betrachtenden Richtlinien der Verwaltung solche, auf die das Gesetz dergestalt verweist, dass Beamtinnen und Beamte und entsprechende Angestellte sich daran halten müssen.

Insoweit können auch die oben angeführten verwaltungsrechtlichen Richtlinien des Bundes und des Landes Hessen so zusammengefasst werden, dass sie Aussagen dazu treffen, wie mit bestimmten Sachverhalten rechtlich umzugehen ist, und zwar im Zuständigkeitsbereich der Normadressaten.

So verhält es sich insbesondere bei der Bienensachverständigenrichtlinie. Das Hessische Ausführungsgesetz zum Tiergesundheitsgesetz regelt in § 14, dass die zuständige Behörde Bienensachverständige bestellen soll. Bienen werden im Tierschutzrecht immer besonders behandelt. Während Haus- und Nutztiere (Vieh) von Tierärzten behandelt werden, sind Bienen den Imkern in besonderer Weise zugewiesen. Die Bienensachverständigenrichtlinie sagt nunmehr, welche Anforderungen an Imker diesbezüglich zu stellen sind und wer sie sodann bestellt und ausstattet. Je nachdem, wie viele Sachverständige von den Imkerverbänden vorgeschlagen werden – abhängig von der Anzahl der Bienenvölker im Zuständigkeitsbereich –, sind die Anforderungen zu betrachten und die Sachverständigen zu bestellen. Diese Bienensachverständigenrichtlinie gilt nicht nur im Einzelfall, sondern abstrakt-generell. Sie ist wie die anderen Richtlinien des Verwaltungsrechts eine Rechtsnorm.

Den gesamten Beitrag entnehmen SIe den HessVBl. Heft 8/2026.