Parkgebührenordnungen in Baden-Württemberg unwirksam

Vieles spricht dafür, dass die in Baden-Württemberg von den Gemeinden und Landkreisen als Satzungen erlassenen Parkgebührenordnungen flächendeckend unwirksam sind.

I. Rechtsgrundlage für Parkgebührenordnungen: § 6 a Abs. 6 StVG

Parkgebührenordnungen haben ihre Rechtsgrundlage in § 6 a Abs. 6 StVG. Nach § 6 a Abs. 6 Satz 1 StVG können für das Parken auf öffentlichen Wegen und Plätzen in Ortsdurchfahrten die Gemeinden, im Übrigen die Träger der Straßenbaulast, Gebühren erheben. Für Gemeindestraßen sind die Gemeinden Träger der Straßenbaulast (§ 44 StrG), so dass für das Parken innerhalb des Gemeindegebiets im praktischen Ergebnis die Gemeinden Parkgebühren erheben können. Das Parken außerhalb des kommunalen Straßenraums spielt demgegenüber eine deutlich geringere Rolle.

Die Höhe der Parkgebühren richtet sich nach Gebührenordnungen. Zur Festsetzung der Gebühren durch Gebührenordnungen ermächtigt § 6 a Abs. 6 Satz 2 StVG die Landesregierungen. Hierbei handelt es sich um eine Verordnungsermächtigung i. S. v. Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG, da die Landesregierung Recht nicht durch Satzungen setzt.¹ § 6 a Abs. 6 Satz 2 StVG wiederum ermächtigt die Landesregierung, diese Verordnungsermächtigung durch Rechtsverordnung weiter zu übertragen.

II. Bisherige Fassung der Parkgebührenverordnung der Landesregierung

Von dieser Möglichkeit hatte die Landesregierung mit der Parkgebührenverordnung (ParkGebVO) zunächst Gebrauch gemacht. Die bis zum 05.11.2025 geltende Fassung des § 2 Abs. 1 Satz 1 ParkGebVO übertrug die Ermächtigung nach § 6 a Abs. 6 Satz 2 StVG zum Erlass von Gebührenordnungen für das Parken auf öffentlichen Wegen und Plätzen für die Ortsdurchfahrten auf die Gemeinden, im Übrigen auf die jeweiligen Träger der Straßenbaulast. Allerdings schrieb § 2 Abs. 1 Satz 2 ParkGebVO a. F. vor, dass die Gebührenordnungen bei Zuständigkeit der Gemeinden und Landkreise nicht als Rechtsverordnungen, sondern als Satzungen auszugestalten seien. Und hier fangen die Probleme an.

III. Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zu Bewohnerparkgebührenordnungen

Das Bundesverwaltungsgericht hat im Jahr 2023 zu der entsprechenden und in seiner Regelungstechnik identischen Regelung über die Bewohnerparkgebühren (§ 6 a Abs. 5 a StVG) am Beispiel der Freiburger Bewohnerparkgebührensatzung entschieden, die Landesregierung dürfe bei der Subdelegation an die Gemeinden und Landkreise nicht anordnen, dass die Gebührenordnungen als Satzungen ausgestaltet werden.² Dies folgerte das Bundesverwaltungsgericht bereits aus dem Wortlaut des § 6 a Abs. 5 a StVG: Danach könne die Landesregierung nur das „weiter übertragen”, was ihr vom Bundesgesetzgeber gegeben sei: eine Verordnungsermächtigung.³ Dem Zweck der Vorschrift sei ohne Weiteres auch dann genügt, wenn die Kommunen die Gebührenordnungen als Rechtsverordnungen erließen.⁴ Dieses Verständnis entspreche auch der in Art. 80 Abs. 1 GG angelegten verfassungsrechtlichen Unterscheidung von Rechtsverordnungen und Satzungen als verschiedene Formen untergesetzlicher Rechtssetzung. Die von Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG ermöglichte Weiterübertragung liege nur vor, wenn die Befugnis zum Erlass einer Rechtsverordnung übertragen werde. Anhaltspunkte dafür, dass der Landesgesetzgeber bei einer Weiterübertragung einer Verordnungsermächtigung auf Gemeinden die Befugnis zum Erlass einer Rechtsverordnung eigenmächtig durch eine Ermächtigung zum Erlass einer Satzung ersetzen dürfte, seien Art. 80 Abs. 1 GG nicht zu entnehmen. Vielmehr enthalte Art. 80 Abs. 4 GG hiervon eine ausdrückliche Ausnahme, indem die Vorschrift einen „Rechtsformwechsel” ausnahmsweise gestatte: Soweit durch Bundesgesetz oder auf Grund von Bundesgesetzen Landesregierungen ermächtigt werden, Rechtsverordnungen zu erlassen, sind die Länder zu einer Regelung auch durch Gesetz befugt.⁵ Verordnungsermächtigung und Satzungsermächtigung speisen sich nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts auch aus grundlegend verschiedenen Quellen: Bei der Rechtsverordnung handele es sich um heteronome, vom Gesetzgeber abgeleitete staatliche Rechtssetzung, die nur kraft der Ermächtigung und innerhalb von deren gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG nach Inhalt, Zweck und Ausmaß bestimmten Grenzen erfolgen dürfe. Demgegenüber seien Satzungen Rechtsvorschriften, die von einer dem Staat eingeordneten juristischen Person des öffentlichen Rechts im Rahmen der ihr gesetzlich verliehenen Autonomie erlassen werden. Für Gemeinden folge das Recht, Satzungen zu erlassen, dabei aus der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG.⁶ Die unterschiedlichen Anforderungen, die das Grundgesetz an Rechtsverordnungen und Satzungen stellt, schließen es nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts aus, dass bei der Weiterübertragung einer Verordnungsermächtigung auf Gemeinden an die Stelle einer subdelegierten Rechtsverordnung eine gemeindliche Satzung tritt. Denn hierbei könnten die Vorgaben des Art. 80 Abs. 1 GG wie etwa das Zitiergebot (Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG) unterlaufen werden mit der Folge, dass sich das Risiko erhöhe, die Grenzen zu missachten, die Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG einer Verordnungsermächtigung setze. Das Zitiergebot ist nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts, das sich hier auf das Bundesverfassungsgericht berufen kann, keine bloße Formsache. Es habe vielmehr rechtsschützende Funktion und zwinge den Verordnungsgeber festzulegen, von welcher Verordnungsermächtigung er Gebrauch macht. Dies mache zugleich den Ermächtigungsrahmen transparent und fördere so die interne und externe Überprüfung, ob sich die Verordnung im Rahmen der erteilten Ermächtigung hält.⁷ Schließlich betont das Bundesverwaltungsgericht, dass der Erlass solcher Gebührenordnungen auch keine Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft i. S. v. Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG ist.⁸

IV. Übertragbarkeit auf Parkgebührenordnungen

Die vorstehenden Grundsätze lassen sich ohne Weiteres auf die Verordnungsermächtigung für Parkgebührenordnungen in § 6 a Abs. 6 Satz 2 StVG und die Subdelegationsermächtigung des § 6 a Abs. 6 Satz 3 StVG übertragen. Die Vorschriften entsprechen sich weitestgehend wörtlich und bedienen sich exakt der gleichen Regelungstechnik. Es ist daher nichts ersichtlich, warum für § 6 a Abs. 6 StVG etwas anderes gelten sollte. Parkgebührenordnungen können die Gemeinden und Landkreise somit aus Gründen des höherrangigen Bundesrechts nicht als Satzungen erlassen; als Satzung erlassene Parkgebührenordnungen sind also rechtswidrig und damit unwirksam. Das dürfte derzeit auf so ziemlich alle kommunalen Parkgebührenordnungen in Baden-Württemberg zutreffen. Es springt bei all dem schließlich auch ins Auge, dass die Kommunen in anderen Ländern ihre Parkgebührenordnungen – auf Grundlage entsprechender Subdelegationsverordnungen ihrer jeweiligen Landesregierung – als Rechtsverordnungen und nicht als Satzungen erlassen.

V. Änderung der Parkgebührenverordnung: Ein Problem gelöst, ein neues geschaffen

Die Landesregierung hat inzwischen auf die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahr 2023 reagiert und die ParkGebVO überarbeitet. In § 1 Satz 2 ParkGebVO in der seit dem 06.11.2025 geltenden Fassung heißt es jetzt zur Subdelegation für die Bewohnerparkgebührenordnungen ausdrücklich: „Die Gebührenordnungen sind als Rechtsverordnungen auszugestalten.” Allerdings hat die Landesregierung es wohl übersehen, eine entsprechende Änderung auch für die allgemeinen Parkgebührenordnungen nach § 6 a Abs. 6 StVG vorzunehmen. Vielmehr enthält die ParkGebVO in der seit dem 06.11.2025 geltenden Fassung für die Parkgebührenordnungen überhaupt keine Subdelegation an die Gemeinden und Landkreise mehr. Auch andernorts findet sich eine solche Ermächtigung – soweit ersichtlich – nicht. In der Folge können die Gemeinden und Landkreise Parkgebührenordnungen derzeit also auch nicht als Rechtsverordnungen erlassen. Es ist auch nicht möglich, als Rechtsgrundlage für solche Gebührenordnungen auf § 2 Abs. 1 Satz 1 KAG abzustellen, wonach Kommunalabgaben auf Grund einer Satzung erhoben werden. Denn die bundesrechtlichen Vorschriften des § 6 a Abs. 6 Satz 2 und 3 StVG sind insofern nicht nur leges speciales, sondern auch leges superiores.

VI. Rechtsschutz

Wer sich in Baden-Württemberg über sein Knöllchen wegen Parkens ohne Parkschein ärgert, kann also mit einigen Erfolgsaussichten Einspruch gegen den folgenden Bußgeldbescheid zum zuständigen Amtsgericht einlegen (§§ 67 Abs. 1 Satz 1, 68 Abs. 1 Satz 1 OWiG) und inzident die Unwirksamkeit der örtlichen Parkgebührensatzung geltend machen. Sofern die jeweilige Parkgebührenordnung noch nicht länger als ein Jahr bekanntgemacht ist, kommt auch eine prinzipale Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 4 AGVwGO in Frage. In diesem Sinne: Frohes Parken!

Entnommen aus den VBlWB 7/2026.