Katastrophenschutz und Inklusion in Baden-Württemberg
Rechtliche Grundlagen, Zuständigkeiten und Maßnahmen
Katastrophenschutz und Inklusion in Baden-Württemberg
Rechtliche Grundlagen, Zuständigkeiten und Maßnahmen
Bei der Ahrtalkatastrophe im Juli 2021 mit 180 Toten fiel besonders der tragische Tod von zwölf Menschen mit Behinderungen auf, die in einem Wohnheim der Lebenshilfe in Sinzig ertrunken sind. Dies sowie eine aktuelle Stellungnahme des baden-württembergischen Innenministeriums zu einer Anfrage des Landtags sind Anlass, über Maßnahmen des Katastrophenschutzes für Menschen mit Behinderung nachzudenken.
I. Einleitung
Das baden-württembergische Ministerium des Innern hat zu einer aktuellen Landtagsanfrage Stellung genommen, die u. a. die Berücksichtigung von Menschen mit Behinderung bei der Katastrophenbewältigung und -prävention thematisiert.1 In dieser Antwort sind einige juristische Ansichten geäußert, die es zu hinterfragen gilt.
Das Innenministerium hält zwar fest, wie wichtig es ist, die Planung der Evakuierung in enger Abstimmung mit den Bewohnerinnen und Bewohnern und der Einrichtung selbst zu treffen sowie auch die Planung der Versorgung der betroffenen Menschen im Katastrophenfall zu berücksichtigen. Auf die Landtagsanfrage nach „u. a. fehlende[n] Aus-/Fortbildungen in Erster Hilfe, fehlende[n] Pläne[n] für die Evakuierung von (Wohn-)Einrichtungen und die anschließende Notunterbringung, fehlende[n] Katastrophenübungen mit Menschen mit Behinderungen” wird jedoch geantwortet:
„Die Vorsorge vor schweren Folgen für behinderte Menschen in einer Krise … sind keine Aufgaben des Katastrophenschutzes und obliegen im Regelfall den Betreibern der Heime.”
und
„Es ist allerdings auch notwendig, dass eine Eigenvorsorge getroffen wird. Diese können Menschen mit Behinderungen freilich in vielen Fällen nicht selbst leisten. Daher sind hier die Betreiber von Wohn- oder Pflegeheimen oder die Betreuer besonders in der Pflicht.”2
Auf die Landtagsanfrage, wie die Belange und Versorgung von Menschen mit (intellektuellen) Behinderungen bei einer Katastrophenbewältigung berücksichtigt werden, stellt das Ministerium fest, dass zwar
„… bei allen Planungen des Katastrophenschutzes die Besonderheit des Umgangs mit vulnerablen Gruppen mitzudenken und bei allen konzeptionellen Arbeiten mitzuplanen sind”3, aber dass „[i]nsbesondere die Betreiberinnen und Betreiber solcher Einrichtungen sicherzustellen haben, dass eine wirksame Hilfe im Katastrophenfall möglich ist”.4
Die Stellungnahme des Innenministeriums könnte den Eindruck erwecken, es seien für die Belange der Menschen mit Behinderung bezüglich der Katastrophenprävention und die akute Katastrophenbewältigung die Betreiber von Behindertenwohnheimen zuständig.
Nach den Erfahrungen der Flutkatastrophe im Ahrtal 2021, aber auch bei dem in der Landtagsanfrage angesprochenen Hochwasser im Juni 2024 einschließlich der Erfahrungen um ein Pflegeheim in Rudersberg, stellt sich die Frage, ob der hiesige Katastrophenschutz hinreichend auf Einsätze zum Schutz von Menschen mit Behinderungen vorbereitet ist. Denn die Stellungnahme des Landesministeriums des Innern in Bezug auf die Verantwortlichkeiten ist im Ergebnis so nicht zutreffend und bedarf daher der Präzisierung.5
II. Rechtliche Grundlagen des Katastrophenschutzes
Als Oberbegriff für Katastrophenfälle hat sich der „Bevölkerungsschutz” herausgebildet, unter dem zwischen Maßnahmen des Zivilschutzes (im Verteidigungsfall) und des (nichtmilitärischen) Katastrophenschutzes unterschieden wird.6 Auf Letzteres konzentriert sich dieser Beitrag.
Bleibt ein außergewöhnliches Ereignis unterhalb der Schwelle einer Katastrophe, bleibt die Gemeinde als zuständige allgemeine Gefahrenabwehr auch der Individualrechtsgüter in der Pflicht.7 Während sich also die allgemeine Gefahrenabwehr auf konkrete und örtlich begrenzte Störungen der öffentlichen Ordnung konzentriert (z. B. singuläre Unfälle), ist der Katastrophenschutz dagegen ein spezifischer Teil der Gefahrenabwehr.8 Er fokussiert sich auf unvorhersehbare, großflächige, außergewöhnliche Notfälle und Katastrophen, die große organisatorische und logistische Herausforderungen darstellen.
Was ist nun eine Katastrophe, für die Schutzmaßnahmen erforderlich sind? In Baden-Württemberg gilt hierfür das Landeskatastrophengesetz (LKatSG) vom 22.11.1999. Dessen § 1 Abs. 2 definiert eine Katastrophe als
„… ein Geschehen, das Leben oder Gesundheit zahlreicher Menschen oder Tiere, die Umwelt, erhebliche Sachwerte oder die lebensnotwendige Versorgung der Bevölkerung in so ungewöhnlichem Maße gefährdet oder schädigt, dass es geboten erscheint, ein zu seiner Abwehr und Bekämpfung erforderliches Zusammenwirken von Behörden, Stellen und Organisationen unter die einheitliche Leitung der Katastrophenschutzbehörde zu stellen.”
1. Grundrechtliche Auswirkung
Der Katastrophenschutz dient also nicht nur dem Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, sondern gerade auch dem Schutz von Leben und körperlicher Unversehrtheit als zentralem Rechtsgut der Gefahrenabwehr, Art. 2. Abs. 2 Satz 1 GG.
Zwar unterliegt Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG einem allgemeinen Gesetzesvorbehalt. Dabei bildet jedoch der Kern der Menschenwürde (Art. 1 GG) eine Schranken-Schranke, die der Staat gemäß Art. 1 Abs. 1 Satz 2 GG zu schützen hat.9 Dieses Grundrecht stellt nicht nur ein Abwehrrecht gegen staatliche Eingriffe dar, sondern ist auch zukunftsorientiert für künftige Gefahrenlagen auszurichten.
Schutzpflichten des Staates im Katastrophenfall entspringen außerdem dem Sozialstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 1, 28 Abs. 1 Satz 1 GG.10 Daraus resultiert eine zukunftsgerichtete Vorsorgepflicht des Staates gegen Gesundheitsbeeinträchtigungen. Bezogen auf den Katastrophenschutz folgt daraus, dass der Staat zum Schutz seiner Bewohner verpflichtet ist, einen funktionierenden Katastrophenschutz zur Verfügung zu stellen.11
2. Besondere Berücksichtigung von Menschen mit Behinderungen
Zu dieser Staatsaufgabe des funktionierenden Katastrophenschutzes gehört gerade auch die besondere Berücksichtigung vulnerabler Bevölkerungsgruppen. Das betont das BVerfG seit 1975, als es den Staat dazu verpflichtete, sich gerade auch schützend vor das werdende Leben der Schwächsten zu stellen.12
Für Menschen mit Behinderungen gelten neben den Grundrechten des GG und der EU-Grundrechtecharta außerdem die UN-Behindertenrechtskonvention (UN-BRK) mit seinem Art. 11 UN-BRK, der für Menschen mit Behinderungen besonderen Schutz und Sicherheit in Gefahrensituationen vorsieht. Seit dem 26.03.2009 ist die UN-BRK durch das Ratifizierungsgesetz des Deutschen Bundestages vom Dezember 2008 und der Hinterlegung der Ratifizierungsurkunde bei den Vereinten Nationen in Kraft.
Ergänzend sieht Art. 21 der EU-Grundrechtecharta ein Diskriminierungsverbot gegenüber Menschen mit Behinderung vor. Art. 26 der EU-Grundrechtecharta gewährt den Menschen mit Behinderung ihren Anspruch auf Gewährleistung ihrer Eigenständigkeit und ihrer Teilnahme am Leben der Gesellschaft.
Damit ist es evident, dass praktische Maßnahmen des Katastrophenschutzes auf die Besonderheiten der Menschen mit Behinderung eingehen und deren besondere Bedürfnisse berücksichtigen müssen.
3. Zuständigkeiten
Bleibt ein einzelnes außergewöhnliches Ereignis unterhalb der Schwelle einer Katastrophe, bleibt die Gemeinde als zuständige allgemeine Gefahrenabwehr auch der Individualrechtsgüter in der Pflicht.13
Die vom Staat bei Katastrophen zu verantwortende Schutzpflicht im Rahmen des Katastrophenschutzes obliegt den Ländern, Art. 70 Abs. 1, 30 GG.14 Der Bund hat im zivilen Katastrophenschutz keine unmittelbaren Zuständigkeiten. Das ZSKG regelt „nur” die Koordination der Katastrophenbewältigung zwischen Bund und Ländern in besonderen Notlagen. Bei Naturkatastrophen und besonders schweren Unglücksfällen können die Länder allerdings nach Art. 35 GG das THW sowie die Bundeswehr oder die Bundespolizei zur Hilfe anfordern.
Der baden-württembergische Landesgesetzgeber hat hierzu im LKatSG als zuständige untere Katastrophenschutzbehörden die Gemeinden bzw. die Kreise und kreisfreien Städte bestimmt, §§ 6 Abs. 1, 4 Abs. 1 LKatSG. Bei großflächigen Katastrophenfällen können die jeweiligen Regierungspräsidien als obere Katastrophenschutzbehörde die Einsatzleitung an sich ziehen bzw. das Innenministerium als oberste Katastrophenschutzbehörde.15
III. Allgemeine Aufgaben des Katastrophenschutzes
Es liegt auf der Hand, dass es zur Abwehr von Katastrophen entsprechender Vorbereitung braucht, bevor eine förmlich festgestellte Katastrophe gemäß §§ 1, Abs. 2, 18, 6 Abs. 1 LKatSG vorliegt.16 Dabei unterscheidet man im Katastrophenschutz grob zwischen den Präventions- bzw. Vorsorgemaßnahmen, den Akutmaßnahmen bei einer Katastrophenlage und der Katastrophenbewältigung, d. h. der Nachsorge.
1. Prävention
Präventivmaßnahmen dienen der bestmöglichen Gefahrenabwehr und Risikovorsorge zur Vorbereitung auf solche unvorhersehbaren Notfälle, so dass diese dem Katastrophenschutz zuzuordnen sind.17 Damit sind alle Maßnahmen gemeint, die darauf abzielen, Katastrophen zu vermeiden bzw. im Falle ihres Eintretens deren Folgen zu minimieren.18 Präventionsmaßnahmen können etwa durch eine vorsorgende Bauleitplanung und Bauausführung erfolgen, oder durch Schaffung geeigneter Handlungsgrundlagen z. B. durch Hochwassergefahrenkarten oder sonstiger technischer Schutzmaßnahmen.19
Eine der wesentlichen Präventionsmaßnahmen ist die rechtzeitige Erstellung und Fortschreibung von Alarm- und Einsatzplänen. Beide Pläne ergänzen einander. Diese müssen von den zuständigen Katastrophenschutzbehörden erarbeitet werden, § 2 Abs. 1 Nr. 3 LKatSG. Sind Gemeinden selbst nicht gleichzeitig in der Funktion einer unteren Katastrophenschutzbehörde, sind sie gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Nr. 2 LKatSG verpflichtet, daran mitzuwirken.
Ausgangspunkt für die Planung ist eine Risikoanalyse hinsichtlich der Auswirkungen, die ein Katastrophenfall haben kann.20 Daraus lässt sich ein Gefahrenpotential ableiten, für dessen Bewältigung wiederum der zu erwartende Ressourceneinsatz kalkuliert werden kann. Daher gehört auch ein Überblick über den Bestand von Einsatzkräften und Einsatzausrüstung zu dieser Planung. Als Vorsorge gilt außerdem der Erwerb von Fähigkeiten, z. B. Trainings und Übungen sowie die Schaffung von Kapazitäten für Katastrophenfälle21, also z. B. eine Notbevorratung bzw. geeignete Notunterkünfte.
Der Sinn dieser Planung besteht darin, im Falle einer Katastrophe Maßnahmen an Einsatzstellen nach Prioritäten abzuarbeiten, bis hin zu Evakuierungsplänen.22 Im Fall von z. B. Starkregen und Hochwassergefährdung gehört die Identifizierung besonders gefährdeter Einzelobjekte zu den Grundlagen solcher Pläne.23 Pflegeeinrichtungen und Haushalte mit Heimpflegepatienten gehören zu den Objekten besonders hoher Priorität.24 Dies ist zu ergänzen um die Einrichtungen für Menschen mit Behinderung.
Auf der Basis dieser Pläne lassen sich die Akteure und Betroffenen des Katastrophenschutzes im Rahmen regelmäßiger Übungen fortbilden, um die Beteiligten auf eine Katastrophe vorzubereiten und bereits im Vorfeld abstrakte Gefahrenlagen zu berücksichtigen. So werden die Kommunen ihren Verpflichtungen, kommunale Alarm- und Einsatzpläne zu entwickeln und fortzuschreiben25, gerecht.
2. Akute Katastrophenbewältigung
Die tatsächlichen Maßnahmen im Umgang mit Katastrophen und ihren Folgen kennzeichnen die akute Katastrophenbewältigung.26 Bei einer akuten Katastrophe hat der Katastrophenschutz koordinierte Rettungsmaßnahmen durchzuführen und dabei auf staatliche (z. B. Feuerwehr) sowie auf nicht-staatliche Akteure (z. B. DRK) zurückzugreifen, § 3 LKatSG.
Die denkbaren Maßnahmen sind in den Alarm- und Einsatzplanungen zu berücksichtigen. Diese lassen sich im Detail natürlich nicht in jeder Hinsicht bereits planerisch benennen, sondern müssen in der Einzelsituation im Katstrophenfall entschieden werden. Die Ausführung von entsprechenden Einsatzplänen unterliegt daher zwangsläufig einem Bewertungs- und Gestaltungsspielraum. Daher wird den Katastrophenschutzbehörden sowohl für die Prävention als auch in der akuten Gefahrenabwehr ein weiter Ermessensspielraum zugebilligt. Das Ermessen muss dabei pflichtgemäß, also ohne Rechtsverstöße ausgeübt werden.27 Wenn es jedoch um Planungen für den Schutz höchster Rechtsgüter wie das Leben und die Gesundheit geht, engt sich der Handlungsspielraum ein, „ob” es dafür einer gesonderten Planung bedarf.
Wird ein außergewöhnliches Ereignis nicht mehr von der Kommune allein bewältigt, geht die Gesamtverantwortung durch eine förmliche Feststellung auf die untere Katastrophenbehörde gemäß §§ 18, 6 Abs. 1 LKatSG über.
3. Nachsorge
Zum Katastrophenschutz gehört auch die sich an die Rettung anschließende Nachsorge, etwa unmittelbar durch Notunterkünfte, Verpflegung, ärztliche Versorgung und psychologische Betreuung der Betroffenen.28
Außerdem sind darunter auch die Maßnahmen zu verstehen, die insgesamt erforderlich sind, um nach einer Katastrophe und den später ggf. erforderlichen Aufräumarbeiten bereits den Wiederaufbau vorzubereiten, um so wieder in den Normalzustand zu gelangen. Diese Nachsorge-Elemente sind in den Alarm- und Einsatzplänen zu berücksichtigen.
Den gesamten Beitrag entnehmen Sie den VBlBW. Heft 11/2025.
