20 Jahre Sächsische Härtefallkommission

Der vorliegende Beitrag nimmt das 20-jährige Bestehen der auf der Grundlage von § 23 a AufenthG eingerichteten Sächsischen Härtefallkommission zum Anlass, an die grundlegenden (verfassungs-, verwaltungs- und verwaltungsprozess-)rechtlichen Probleme zu erinnern, die mit dieser Institution verbunden sind. Dazu soll zunächst in die Thematik eingeführt werden, indem Entstehungsgeschichte, Aufgabe und Begriff (I.) sowie die Zusammensetzung und Arbeitsweise (II.) der (Sächsischen) Härtefallkommission dargestellt werden. Hiervon ausgehend zeigt der Beitrag sodann einige neuralgische Punkte der bestehenden Konzeption auf: Diese betreffen die – u. U. defizitäre – demokratische Legitimation, Transparenz und gerichtliche Kontrolle der Härtefallkommission (III.). Der Beitrag schließt – unter Erweiterung des tradierten und unter III. genannten verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstabes – mit einigen Verbesserungsvorschlägen (IV.).

I. Entstehungsgeschichte, Aufgabe und Begriff der Härtefallkommission

Mit dem Inkrafttreten des Aufenthaltsgesetzes¹ am 01.01.2005 hat der Bundesgesetzgeber den Landesregierungen die Befugnis eingeräumt, durch Rechtsverordnung eine sog. Härtefallkommission einzurichten (§ 23 a Abs. 2 Satz 1 AufenthG), die wiederum über an sie herangetragene, sog. Härtefallersuchen (§ 23 a Abs. 1 Satz 1 AufenthG) beraten und – in gewissem Umfang (dazu sogleich) – auch entscheiden soll.² Eine solche Einschaltung der Härtefallkommission ist wiederum nach § 23 a Abs. 1 Satz 1 AufenthG Voraussetzung dafür, dass die oberste Landesbehörde³ einem – eigentlich vollziehbar ausreisepflichtigen – „Ausländer”⁴ eine Aufenthaltserlaubnis⁵ zum Zweck der „Aufenthaltsgewährung in Härtefällen” erteilen kann. Die Aufgabe der Härtefallkommission besteht also darin, aus der Fülle der an sie herangetragenen Fälle jene herauszusuchen, in denen von der – eigentlich gebotenen – Vollziehung der Ausreisepflicht ausnahmsweise abgesehen werden soll, da dies eine besondere und im Ergebnis unvertretbare (persönliche oder humanitäre) „Härte”⁶ bedeuten würde. Dabei kommt der Kommission, wie sogleich noch näher gezeigt werden soll, nur ein Vorschlagsrecht zu, während die eigentliche, rechtsverbindliche Entscheidung (in Gestalt der [Nicht-]Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis) von der obersten Landesbehörde getroffen wird. Dass diese gesetzliche Konzeption von Anfang an alles andere als unumstritten war, zeigt bereits der Umstand, dass die hier in Rede stehende Rechtsgrundlage – wie sich zu dem Zusatz „klein a” entnehmen lässt – im ursprünglichen Gesetzentwurf⁷ noch nicht enthalten war und erst im Vermittlungsverfahren zwischen Bundestag und Bundesrat eingefügt wurde⁸ – allerdings zunächst noch mit der Maßgabe, dass die Vorschrift nur bis zum 31.12.2009 gelten sollte. Diese Befristung wurde jedoch durch das Gesetz vom 20.12.2008⁹ mit Wirkung zum 01.01.2009 aufgehoben. Seither gilt die Norm unbefristet weiter¹⁰, sodass sich die auf dieser Grundlage eingerichteten Härtefallkommissionen insoweit auf ein gesetzliches Fundament stützen können (wobei über dessen „Stabilität”, also Verfassungskonformität, noch nichts gesagt ist, dazu noch unter III.).

Inzwischen haben alle 16 Bundesländer von der in § 23 a AufenthG genannten Möglichkeit Gebrauch gemacht.¹¹ Abgesehen von vier Bundesländern, die schon vor dem Inkrafttreten des Aufenthaltsgesetzes über eine Härtefallkommission verfügten¹², gehörte der Freistaat Sachsen zu den ersten, die eine Härtefallkommission eingerichtet haben. Zuvor hatte die Sächsische Staatsregierung eine Sächsische Härtefallkommissionsverordnung (SächsHFKVO)¹³ erlassen, die inzwischen durch die SächsHFKVO vom 06.07.2010¹⁴ abgelöst wurde. Damit hat auch die Sächsische Staatsregierung ihren notwendigen Beitrag geleistet, um der Arbeit der Härtefallkommission eine rechtliche Grundlage zu bereiten (wobei auch insoweit die Frage nach der Verfassungskonformität noch zu beantworten ist, dazu unten, III.).

Die bisherigen Ausführungen erlauben es in jedem Fall, den Begriff der Härtefallkommission wenigstens schon ein gutes Stück weit zu bestimmen. So handelt es sich bei ihr um eine, auf einen staatlichen Hoheitsakt – nämlich ein Parlamentsgesetz des Bundes (§ 23 a AufenthG) und eine Landesrechtsverordnung (z. B. die SächsHFKO) – zurückgehende Institution, der durch die genannten Hoheitsakte die rechtliche Befugnis eingeräumt wird, eine staatliche Entscheidung (nämlich die der obersten Landesbehörde) über die Gewährung eines Aufenthaltstitels und damit die Aussetzung des Vollzug der Ausreisepflicht ausländischer Staatsangehöriger in begründen Einzelfällen zur Vermeidung persönlicher oder humanitärer Härten mitzugestalten. Bei dieser „Mitgestaltung” sind zwei Varianten denkbar, nämlich erstens eine sich an eine gerichtliche Entscheidung, die der betroffenen, vollziehbar ausreisepflichtigen Person eine Aufenthalts- bzw. Bleibeperspektive verwehrte, anschließende Befassung, die darauf abzielt, den Fall nochmals gerichtlich zu prüfen. Ein solches „Ex-post”-Modell wurde offenbar vor dem Inkrafttreten des Aufenthaltsgesetzes in den genannten vier Bundesländern¹⁵ praktiziert.¹⁶ Davon zu unterscheiden ist, zweitens, ein „Ex-ante”-Modell, wie es auch § 23 a AufenthG zugrunde liegt. Danach hat die Härtefallkommission eine behördliche Entscheidung über die Erteilung eines Aufenthaltsrechts dadurch mitzugestalten, dass sie gegenüber der zuständigen obersten Landesbehörde eine bestimmte „(formalisierte) Empfehlung”¹⁷ ausspricht, eine solche Aufenthaltserlaubnis zu erteilen oder nicht. Genau wie die Anregung der Neubefassung im „Ex-post”-Modell so ist auch die Empfehlung im „Ex-ante”-Modell rechtlich vollkommen unverbindlich.¹⁸ Hierauf wird an späterer Stelle, nämlich bei der verfassungsrechtlichen Würdigung der gesetzlichen Konzeption (III.), nochmals zurückzukommen sein.

II. Zusammensetzung und Arbeitsweise der Härtefallkommission

Zuvor jedoch soll die Institution „Härtefallkommission” noch näher vorgestellt werden, und zwar im Hinblick auf ihre Zusammensetzung und Arbeitsweise. Beides erklärt sich durch den soeben skizzierten Rechtsrahmen und die sich hieraus ergebende Aufgabe der Härtefallkommission. Diese hat nämlich, wie sich aus § 23 a Abs. 2 Satz 4 AufenthG ergibt, darüber zu befinden (und eine anschließende Empfehlung darüber abzugeben), ob „dringende humanitäre oder persönliche Gründe die weitere Anwesenheit des Ausländers im Bundesgebiet rechtfertigen”. Auch wenn sich sowohl die „humanitären” als auch die „persönlichen Gründe” durchaus definieren oder jedenfalls abstrakt beschreiben und mit Beispielen konkretisieren lassen,¹⁹ ist ein solches, gewissermaßen dogmatisierendes Vorgehen von der Härtefallkommission nicht erwünscht. Zu berücksichtigen ist nämlich, dass es sich bei beiden Begriffen in diesem Zusammenhang nicht um der Dogmatisierung und auch nicht der gerichtlichen Überprüfung (dazu unten, III.3.) zugängliche Rechtsbegriffe, sondern um grundsätzlich deutungsoffene, nicht rechtliche Wertungsmaßstäbe handelt, für die wiederum eine bestimmte fachliche, wenn auch nicht juristische, sondern soziale oder ethische Expertise erforderlich ist.²⁰

Hieraus erklärt sich wiederum, weshalb der Härtefallkommission neben Vertreterinnen und Vertretern fachlich zuständiger Behörden²¹ auch solche der Kirchen²², Wohlfahrtsverbände²³ oder auch bestimmter NGOs angehören, die sich für die Belange der Betroffenen einsetzen.²⁴ Die von den genannten Organisationen entsandten Vertreterinnen und Vertreter, die fortan als Mitglieder der Härtefallkommission agieren²⁵, können nämlich kraft ihrer beruflich-fachlichen Expertise die an sie herangetragenen bzw. im Rahmen ihrer beruflichen Tätigkeit auftretenden Fälle in die Härtefallkommission einbringen. In Sachsen ist beispielsweise vorgesehen, dass jedes Mitglied der Härtefallkommission einen Antrag auf Befassung mit einem bestimmten Fall gegenüber dem Vorsitzenden stellen kann (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 2 SächsHFKO), der sodann prüft, ob ein sog. Ausschlussgrund nach § 3 SächsHFKVO vorliegt. Sofern es sich dabei nicht um einen zwingenden Ausschlussgrund im Sinne von Abs. 1, sondern einen Regelausschlussgrund (Abs. 2) handelt, kann sich die Kommission mit einem Beschluss durch die Mehrheit der anwesenden Mitglieder gleichwohl mit dem Fall befassen (vgl. § 4 Abs. 2 Satz 3 SächsHFKO).

Sitzungen der Härtefallkommission sind gem. § 4 Abs. 3 Satz 1 SächsHFKO nicht öffentlich. Außer den genannten Mitgliedern darf grundsätzlich niemand Drittes hieran teilnehmen, auch nicht die Person, über deren Fall beraten wird. Allerdings sieht § 4 Abs. 3 Satz 2 SächsHFKO die Möglichkeit vor, dass die Kommission „weitere Personen” anhören darf, worunter grundsätzlich alle Personen zu fassen sind, die sachliche Angaben machen können. Die Entscheidung über die Einstufung als Härtefall bzw. die dem Sächsischen Ministerium des Innern gegenüber ausgesprochene Empfehlung, einer Person eine Aufenthaltserlaubnis nach § 23 a AufenthG zu erteilen, trifft die Härtefallkommission gemäß § 4 Abs. 4 SächsHFKVO per Zweidrittelmehrheit. Wann ein Härtefall vorliegt, wird dabei nicht nur vom Aufenthaltsgesetz, sondern auch von der SächsHFKVO nicht positiv bestimmt – was insofern überzeugend ist, als die Einstufung ja gerade nicht (rechtlich) vom Gesetz- oder Verordnungsgeber, sondern (sozial-ethisch) von der Härtefallkommission vorgenommen werden soll (s. o., zu den inhaltlichen Entscheidungsmaßstäben der Härtefallkommission aber nochmals unten, III.2.b). Allerdings lässt sich den diversen, in § 3 SächsHFKVO normierten Ausschlussgründen entnehmen, wann kein Härtefall vorliegt – so nämlich u. a. bei „Ausländern”, die nicht vollziehbar ausreisepflichtig²⁶ sind (Abs. 1 Nr. 3), bei denen wegen der rechtskräftigen strafrechtlichen Verurteilung ein (besonders) schwerwiegendes Ausweisungsinteresse (im Sinne von § 54 AufenthG) besteht (Abs. 1 Nr. 6, Abs. 2 Satz 1 Nr. 1), ferner bei Ausländern, die nicht auf absehbare Zeit in der Lage sind, ihren Lebensunterhalt (§ 2 Abs. 3 AufenthG) eigenständig zu sichern (Abs. 2 Nr. 2) und bei denen eine andere Form des Abschiebeschutzes besteht. Auf die zuletzt genannte Subsidiarität des § 23 a AufenthG gegenüber anderen Aufenthaltstiteln, wie etwa § 25 Abs. 5, §§ 25 a, 25 b, 104 a, 104 b AufenthG, soll noch weiter unten (IV.) eingegangen werden. Im Jahr 2024 hatte die Sächsische Härtefallkommission sich mit insgesamt 43 Anträgen befasst, die insgesamt 77 Personen betrafen. Die Hauptherkunftsländer der Betroffen waren dabei Venezuela, Georgien und der Irak. Aufgrund der genannten 43 Anträge wurde in 13 Fällen eine Anordnung nach § 23 a AufenthG erlassen.²⁷ Bereits hieran²⁸ zeigt sich, dass die oberste Landesbehörde keineswegs an die Entscheidungen der Härtefallkommission gebunden ist, sondern vielmehr eine eigene Ermessensentscheidung²⁹ trifft. Abweichend vom Grundsatz der vollen gerichtlichen Überprüfbarkeit von Ermessensentscheidungen,³⁰ soll nach verbreiteter Auffassung jedoch nicht nur die Entscheidung der Härtefallkommission, sondern auch der obersten Landesbehörde nicht justiziabel sein (dazu noch eingehend unten, III.3.).

III. Kritikpunkte und verfassungsrechtliche Bewertung

Auch wenn die letztverbindliche Entscheidung über die Einstufung einer eigentlich vollziehbar ausreisepflichtigen Person als Härtefall vor dem Hintergrund des eben gesagten (II.) der obersten Landesbehörde und nicht der Härtefallkommission obliegt, ist diese bzw. ihre Arbeit praktisch seit ihrer Einrichtung grundlegender Kritik ausgesetzt.³¹ Stein des Anstoßes war vor allem, dass die Härtefallkommission eine Einrichtung darstellt, mit der von einer rechtskräftigen staatlichen Entscheidung (in Gestalt der Statuierung einer vollziehbaren Ausreisepflicht) nochmals abgewichen werden kann – und dies auch noch nicht aufgrund rechtlicher, sondern sozial-ethischer Beweggründe und von nicht direkt vom Volk gewählten Mitgliedern (s. o., I.).³² Es stehen damit im Wesentlichen fünf Vorwürfe im Raum, nämlich: eine unzureichende demokratische Legitimation der Härtefallkommission, ihrer Mitglieder und Entscheidungen (dazu unter III.1.), eine – v.a. in rechtsstaatlicher Hinsicht möglicherweise problematische – unzureichende Transparenz ihrer Zusammensetzung sowie der von ihnen getroffenen Entscheidungen, und zwar sowohl in Bezug auf die inhaltlichen Maßstäbe als auch das vorgelagerte Verfahren (dazu unter III.2.a-c) – und schließlich mag kritisiert werden, dass die Entscheidungen der Härtefallkommission (und nach herrschender Auffassung auch die der obersten Landesbehörde) nicht gerichtlich überprüft werden können (3.). Erhoben wurden und werden diese Vorwürfe aus unterschiedlichen politischen Lagern und mit unterschiedlichen Zielsetzungen: Teils geht es darum, die Organisation und Arbeit der Härtefallkommission für die Betroffenen zu verbessern, teils darum, die Härtefallkommission abzuschaffen und den durch sie bewirkten Schutz den Betroffenen vorzuhalten. Die letztgenannte Stoßrichtung verfolgten auch verschiedene Abgeordnete der AfD im Thüringer Landtag, die – u. a. wegen der aus ihrer Sicht unzureichenden parlamentarischen Kontrolle der Thüringer Härtefallkommission durch den Thüringer Landtag – mit einem Antrag im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle vor den Thüringer Verfassungsgerichtshof zogen. Letztlich konnten sie mit ihrer Argumentation jedoch nicht durchdringen, da der Thüringer Verfassungsgerichtshof die Rechtsgrundlage der Härtefallkommission für verfassungskonform erachtet hatte³³ – und hierin, auf eine gegen das Urteil erhobene Verfassungsbeschwerde, vom Bundesverfassungsgericht³⁴ bestätigt wurde. Im Folgenden soll diese Rechtsprechung noch einmal (kritisch) reflektiert werden.

Den gesamten Beitrag entnehmen Sie den SächsVBl. Heft 10/2025.