Das (neue) Versammlungsrecht in Sachsen

Der vorliegende Beitrag analysiert die zentralen Neuregelungen des Sächsischen Versammlungsgesetzes und bewertet sie primär im Lichte des gesetzgeberseitig proklamierten Liberalisierungsziels. Daneben werden die Implikationen der gesetzlichen Änderungen für die Rechtsanwendung in Ausbildung und Praxis erörtert und eingeordnet. Ein besonderes Augenmerk wird dabei auf den stark ausbildungsrelevanten Problemtopos der „Polizeirechtsfestigkeit der Versammlung” gelegt, der vor allem durch § 13 Abs. 1 SächsVersG grundlegend neue Konturen erhalten hat.

I. Einleitung

Seit dem 1. September 2024 gilt in Sachsen ein neues Versammlungsgesetz (SächsVersG)¹. Es ist Ergebnis des im Koalitionsvertrag zwischen SPD, Bündnis 90/Die Grünen und CDU ausgedrückten Willens, das Versammlungswesen in Sachsen „praxisgerechter und verständlicher”² zu gestalten. Gleichzeitig zielt es darauf, der Versammlungsfreiheit „größtmögliche Wirksamkeit zu verleihen”³.

Als spezielles Gefahrenabwehrrecht teilt das einfachgesetzliche Versammlungsrecht dessen Grundaxiom, nach dem Freiheit und Sicherheit in aporetischer Konkurrenz stehen, in der sich das eine also vermeintlich nicht ohne Beeinträchtigung des anderen entfalten kann. Wenn der sächsische Gesetzgeber die Effektuierung der Versammlungsfreiheit als Ziel ausflaggt, kann demnach einerseits analytisch danach gefragt werden, ob der novellierte Normbestand dieser Zielsetzung gerecht wird. Andererseits ist unweigerlich die normative Frage aufgeworfen, ob diese im angemessenen Verhältnis zu den Belangen des präventiven Rechtsgüterschutzes steht. Beiden Fragen will der Beitrag am Beispiel der wichtigsten Neuregelungen nachgehen. Dazu muss vorab geklärt werden, welche Charakteristika ein „liberales” Versammlungsrecht aufweisen muss, um dieses Prädikat zu verdienen (II.). Diese werden zunächst aus den materiell-grundrechtlichen Vorgaben hergeleitet (II.1.), ehe durch die Betrachtung der Vorgängergesetze ab 1953 ein relationaler Vergleichsmaßstab geschaffen wird (II.2.). Hieran lässt sich die Novelle dann vorrangig mit Blick auf das Liberalisierungsziel en detail messen (III.). Letztlich wird dargestellt, wie der Gesetzgeber dem Ideal eines verständlichen Versammlungsrechts vor allem durch die Überführung der ständigen Rechtsprechung in den Normtext einen Schritt nähergekommen ist (III.2.). Weitreichende Folgen ergeben sich für die Rechtsanwendung in Ausbildung und Praxis im Zuge dieser Bemühungen allen voran rund um den Topos der „Polizeirechtsfestigkeit”⁴ der Versammlung (III.2.b), dessen Problemträchtigkeit durch klarstellende gesetzgeberische Regelungen deutlich abgenommen hat. Der Beitrag schließt mit einem Fazit (IV.).

II. Wesensmerkmale eines liberalen Versammlungsrechts

Um zu dem Urteil eines liberalen Versammlungsrechts auf einfachgesetzlicher Ebene zu kommen, ließen sich zwei Maßstäbe an die Novelle anlegen, von denen einer materieller, der andere vergleichender Art ist. Naturgemäß ist ein liberales Versammlungsgesetz primär danach zu beurteilen, inwieweit es ihm gelingt, der Versammlungsfreiheit zur tatsächlichen Wirkung zu verhelfen. Dies rechtfertigt eine Auseinandersetzung mit den materiellen Freiheitsgehalten und Funktionen des Art. 8 GG, um deren Transfer in die einfachrechtliche Struktur es dem Grunde nach geht (1.). Als möglicher Vergleichsmaßstab dienen frühere Versammlungsgesetze (2.).

1. Verfassungstheoretische Funktionen und materielle Gehalte des Art. 8 GG

Zugrunde liegt den ausgerufenen Liberalisierungsbestrebungen die zentrale Bedeutung des Art. 8 GG für Individuum und Gemeinschaft, die das Bundesverfassungsgericht in seiner Brokdorf-Entscheidung erstmalig konkretisierte.⁵ In seiner individualrechtlichen Dimension garantiert Art. 8 Abs. 1 GG als liberales Kommunikationsrecht eine besondere Form der Meinungsbildung und -kundgabe im Kollektiv.⁶ Dem Individuum wird hierdurch die Möglichkeit kollektiver, gerade nicht-institutionalisierter Teilhabe am öffentlichen Diskurs gewährleistet⁷, die nicht zuletzt „politischen Ohnmachtsgefühlen”⁸ vorbeugen soll.

Schon hierin deutet sich eine enge funktionelle Koppelung der Versammlungsfreiheit mit dem demokratischen Prozess an. Letzterer lebt von der ständigen geistigen Auseinandersetzung sowie kollektiver Deliberation in Bezug auf die politische Gestaltung des Zusammenlebens im Staat.⁹ Die hierfür erforderlichen Diskursräume drohen in der repräsentativen Demokratie allerdings in anti-partizipatorischer Weise institutionalisiert zu sein: Die Fragen des Zusammenlebens im Staat werden schwerpunktmäßig in Parlamenten ausgehandelt; politische Deliberation findet in vermeintlich repräsentativen Miniaturen der Öffentlichkeit statt. Eine auf den Wahlakt reduzierte Partizipation hieran bleibt unvollständige Teilhabe am demokratischen Prozess, da er ausdifferenzierte Individualmeinungen in den Kategorien parteipolitischer Agenden verkürzend gleichsetzt und das in Wahrheit stark pluralistische Meinungsspektrum verallgemeinert.¹⁰ Die Versammlung demgegenüber repräsentiert Teilnehmende in diesem Sinne ungetrübter, da sie häufig einen thematisch präziser zugeschnitten Dissens (oder Konsens) zu ihrem Gegenstand machen kann und auf diese Weise mit einem deutlich geringer ausgeprägten Verallgemeinerungsbedürfnis belastet ist. Als in diesem Sinne ungefilterte Stimme bildet sie ein notwendiges Gegengewicht zur institutionalisierten Entscheidungsfindung, die sie gerade stets irritieren und beeinflussen soll.¹¹ Die Versammlungsfreiheit ist also auch Garantie niedrigschwelligen Zugangs zur deliberativ-räsonierenden Öffentlichkeit und erfüllt in der repräsentativen Demokratie eine wichtige Komplementär- und Korrektivfunktion¹² gegenüber der institutionalisierten Deliberation. Daher schützt Art. 8 Abs. 1 GG alle zur Erfüllung der genannten Funktionen geeigneten, d. h. versammlungsspezifischen¹³ Verhaltensweisen, darunter auch Vorbereitungshandlungen sowie den gefahrfreien Abgang im Nachfeld.¹⁴

2. Einfachrechtliche Ausgestaltung vor der Novelle

In Kombination mit der strikten Bindung an den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit konkretisiert jene mit Art. 8 GG getroffene Grundentscheidung die Anforderungen an das einschränkende Gesetz, sodass sich der originär nur durch Art. 19 Abs. 2 GG begrenzte Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers im Lichte der verfassungstheoretischen Bedeutung der Versammlungsfreiheit reduziert. Die Ausfüllung des verbleibenden legislativen Gestaltungsspielraums ist hingegen offen für normative Akzentuierungen, die von der Effektuierung bis hin zur (verfassungsgemäßen) Restriktion der Versammlungsfreiheit reichen können.

An welchem Ende des Spektrums politischer Gestaltungsmacht sich die Gesetzgebung konkret einordnet, wird auch von den jeweils vorherrschenden gesellschaftlichen und innenpolitischen Verhältnissen mitentschieden, wie die Entstehungsgeschichte des ersten deutschen Versammlungsgesetzes unter einer demokratischen Verfassung¹⁵ belegt. Weil die junge freiheitlich-demokratische Ordnung sich noch 1953 erheblichen Bedrohungen durch Verfassungsfeinde erster Stunde ausgesetzt sah, reihte sich das Versammlungsgesetz von 1953 mit dem Ziel, das demokratische System vor neuerlichen Angriffen zu schützen, in die umfassende Staatsschutzgesetzgebung ab 1950¹⁶ ein. Niedrige Eingriffsschwellen und ebenso weitreichende wie unbestimmte Straftatbestände waren die Folge des staatschützenden Versammlungsrechts.¹⁷ Regierungsseitige Behauptungen, es handele sich um ein Gesetz mit „liberalem Charakter”¹⁸, verhinderte dies jedoch nicht. Mit derlei kontrafaktischen Liberalisierungspostulaten geht freilich eine Verkehrung des Freiheitsnarrativs einher, das ohne Paradoxien nicht auskommt. Zum Ausdruck bringt dies – kaum treffender – das Zitat Thomas Dehlers, der im Zuge der Staatsschutzgesetzgebung erklärte, man müsse „Freiheitsopfer bringen, um Freiheit zu bewahren”.¹⁹ Die punktuelle Restriktion der Versammlungsfreiheit wurde im Lichte der Bemühungen, das Fundament der (gesamten) grundgesetzlichen Freiheit abzusichern, als notwendiges Übel begriffen. Das erste Versammlungsgesetz von 1953 offenbart mithin die Kontextsensitivität des Idealtypus eines liberalen Versammlungsrechts.

In der Zeit darauf änderte die Reformgesetzgebung des Bundes an der restriktiven Grundtendenz des einfachen Versammlungsrechts kaum etwas und das bundesverfassungsgerichtliche Verdikt der Verfassungsmäßigkeit der zentralen §§ 14, 15 VersG a. F.²⁰ bestärkte die legislative Lethargie noch; ein liberalisierender Paradigmenwechsel blieb auf bundesgesetzlicher Ebene aus.²¹ Fortan war es die Rechtsprechung²², die das einfache Recht gleichsam unmittelbar modifizierte und auf diese Weise zur zunehmenden Inkongruenz von Normtext und materiell-rechtlichen Vorgaben aus dem Grundgesetz beitrug.²³ Bereits 2006 hätte sich dem sächsischen Gesetzgeber im Zuge der Föderalismusreform die Möglichkeit offenbart, diesem Zustand abzuhelfen. Mit ihr waren vereinzelte Hoffnungen verbunden, die Länder könnten die Reform mit Leben füllen, indem landesspezifische Besonderheiten aufgegriffen und im Rahmen der wiederum unitarisierenden Vorgaben des Grundgesetzes in grundrechtsorientierter Weise umgesetzt würden.²⁴ Jene Erwartungen wurden in Sachsen nicht erfüllt. Abgesehen von eher symbolisch gehaltenen Abweichungen, war das nach mehreren Anläufen²⁵ 2012 in Kraft getretene Sächsische Versammlungsgesetz²⁶ eng an das Versammlungsgesetz des Bundes angelehnt.

3. Charakteristika eines liberalen Versammlungsrechts

Der kurze Blick auf die Entstehungsgeschichte des einfachrechtlichen Versammlungsrechts zeigt, dass der bloß relationale Vergleich der Novelle mit seinen Vorgängergesetzen die Gefahr verzerrter Ergebnisse hinsichtlich des Liberalisierungsverdikts birgt, weil die dem Versammlungsrecht seither inhärente Tendenz der Restriktion auf einfachrechtlicher Ebene bis in die Gegenwart fortgetragen wurde. Legt man dies als Vergleichsmaßstab zugrunde, lassen sich Liberalisierungsbehauptungen recht einfach belegen, ohne dass hiermit weitreichende Freiheitsgewinne verbunden sein müssten. Mit anderen Worten ist ein rein grundrechtlicher Maßstab strenger und notwendiges Korrektiv des Vergleichsmaßstabes. Evident ist hierbei jedoch, dass bloße Grundrechtskonformität das Prädikat eines besonders liberalen Versammlungsrechts allein nicht begründen kann. Letzteres lässt sich ihm vielmehr erst dann attestieren, wenn es die grundrechtlichen Gehalte über das Mindestmaß hinaus effektuiert, indem es die Versammlung schwerpunktmäßig ermöglicht. Diese Ermöglichungsfunktion findet ihren Antagonisten regelmäßig in den Eingriffsbefugnissen gegen die Versammlung. Erhöhte Eingriffsschwellen für Maßnahmen gegenüber der Versammlung und ihren Teilnehmenden sind daher Ausweis eines liberalen Versammlungsrechts. Grundrechtsermöglichung bleibt aber nicht bei der Teilimmunisierung gegen staatliche Eingriffe stehen. Vielmehr ist die effektive Grundrechtsausübung – insbesondere im Versammlungsrecht – auf effektuierende verfahrensrechtliche Strukturen angewiesen.²⁷ Andersherum dürfen ihr keine psychisch vermittelten Hürden gezogen werden; Abschreckungseffekte²⁸ gilt es zu vermeiden.

Den gesamten Beitrag entnehmen Sie den SächsVBl. 12/205.