Die Erhaltung von Streuobstbeständen nach § 33 a NatSchG BW

Überraschend deutlich wurde die 2. Kammer des Verwaltungsgerichts Stuttgart in ihrem Beschluss vom 12.01.2023 (2 K 6423/22), als sie die erst zum 01.08.2020 in Kraft getretene Regelung des § 33 a NatSchG BW zur Erhaltung von Streuobstbeständen als „gesetzgeberischen Fehlgriff” einstufte. Wie auch das Verwaltungsgericht Karlsruhe kurz zuvor (Beschluss vom 22.12.2022 – 14 K 4097/22) sah die 2. Kammer des Verwaltungsgerichts Stuttgart durch diese Norm eine Vielzahl von Fragen aufgeworfen und versuchte sich mit dem insoweit uneindeutigen Wortlaut der Norm auseinanderzusetzen. Den beiden Beschlüssen folgten weitere Entscheidungen aus der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung in Baden-Württemberg, denen allen samt das Ziel zu entnehmen ist, die unklaren Strukturen des § 33 a NatSchG BW zu konkretisieren und Hilfestellungen für die Anwendung in der Praxis zu geben. Dieser Beitrag möchte zum einen die Entwicklung der Rechtsprechung zu § 33 a NatSchG BW aufzeigen, zum anderen sich der Frage widmen, ob es dieser gesetzlichen Regelung – auch unter Berücksichtigung der offensichtlichen Auslegungsschwierigkeiten – im Hinblick auf das BNatSchG noch Bedarf und wie mit bereits vollzogenen Umwandlungsgenehmigungen und hiergegen erhobenen Widersprüchen im Weiteren umzugehen ist.

I. Einleitung

Die Regelung des § 33 a NatSchG BW wurde durch Artikel 1 Nr. 9 des Gesetzes zur Änderung des Naturschutzgesetzes und des Landwirtschafts- und Landeskulturgesetzes vom 23.07.2020 in das baden-württembergische Naturschutzgesetz vom 23.06.2015 eingefügt und trat am 01.08.2020 in Kraft. § 33 a Abs. 1 NatSchG BW bestimmt dabei zunächst, dass Streuobstbestände im Sinne des § 4 Abs. 7 des Landwirtschafts- und Landeskulturgesetzes (LLG), die eine Mindestfläche von 1 500 m² umfassen, zu erhalten sind. Nach § 33 a Abs. 2 Satz 1 NatSchG BW dürfen Streuobstbestände im Sinne des Absatzes 1 nur mit Genehmigung in eine andere Nutzungsart umgewandelt werden. Die Genehmigung soll gemäß § 33 a Abs. 2 Satz 2 NatSchG BW versagt werden, wenn die Erhaltung des Streuobstbestandes im überwiegenden öffentlichen Interesse liegt, insbesondere wenn der Streuobstbestand für die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts oder für den Erhalt der Artenvielfalt von wesentlicher Bedeutung ist. Abschließend bestimmt § 33 a Abs. 3 Satz 1 und 2 NatSchG BW, dass Umwandlungen von Streuobstbeständen im Sinne des § 33 a Abs. 1 NatSchG BW auszugleichen sind, wobei der Ausgleich vorrangig durch eine Neupflanzung innerhalb einer angemessenen Frist zu erfolgen hat.

Ein Anwendungsbereich dieser Norm liegt z. B. darin, wenn Flächen, die einen Streuobstbestand aufweisen, mithilfe eines Bebauungsplans überplant und somit einer anderen Nutzungsart zugeführt werden sollen¹. Dazu bedarf es seit Inkrafttreten dieser Norm einer vorherigen Umwandlungsgenehmigung (und eines entsprechenden Ausgleichs), damit im Anschluss der Bebauungsplan und seine Festsetzungen auch umgesetzt werden können. Zu der Frage, unter welchen Voraussetzungen die Vorschrift des § 33 a Abs. 2 und Abs. 3 NatSchG BW die zuständige Naturschutzbehörde zur Erteilung einer Genehmigung für die Umwandlung eines Streuobstbestandes ermächtigt, trat in der Rechtsprechung eine Vielzahl von Fragen auf, die unter anderem unter Heranziehung der Gesetzesbegründung,² einer am 28.07.2021 erfolgten Stellungnahme des Ministeriums für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft³ sowie eines ebenfalls vom Ministerium für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft unter dem 19.04.2022 veröffentlichten Vollzugserlasses zum Schutz von Streuobstbeständen teilweise beantwortet wurden.

II. Entwicklung in der Rechtsprechung

Die Entwicklung der Rechtsprechung zu § 33 a NatSchG BW nahm im Wesentlichen folgenden Verlauf:

1. Beschluss des VG Karlsruhe vom 22.12.2022 – 14 K 4097/22

Als erstes Verwaltungsgericht in Baden-Württemberg durfte sich – soweit ersichtlich – das VG Karlsruhe mit der Anwendbarkeit und Auslegung des § 33 a NatSchG BW in einer sehr ausführlichen und lesenswerten Entscheidung beschäftigen. Neben einigen wertvollen Ausführungen zu prozessrechtlichen Fragen, insbesondere zur formellen Wirksamkeit der Anordnung der sofortigen Vollziehung in der Umwandlungsgenehmigung, setzte sich das VG Karlsruhe mit dem – aus seiner Sicht – uneindeutigen Wortlaut des § 33 a NatSchG BW auseinander. Dabei war aus Sicht des Verwaltungsgerichts erstens fraglich, ob § 33 a Abs. 2 Sätze 1 und 2 NatSchG BW die Naturschutzbehörde im Sinne eines Abwägungsgebots verpflichtet, die Belange desjenigen, der die Umwandlung eines Streuobstbestandes begehrt, einerseits und die Belange der Allgemeinheit, insbesondere das öffentliche Interesse an einer Erhaltung des Streuobstbestandes, andererseits gegeneinander und untereinander abzuwägen, zweitens, in welchem Umfang eine solche Abwägung gerichtlicher Kontrolle unterliegt, und drittens, ob der Gesetzgeber der Naturschutzbehörde zusätzlich oder jedenfalls anstelle eines Abwägungsgebots auf Rechtsfolgenseite ein Ermessensspielraum einräumen wollte.

Aus der Gesamtschau der Gesetzesbegründung und der oben näher aufgeführten Materialien folgerte das VG Karlsruhe Anhaltspunkte für die Anwendung eines an die Waldumwandlungsgenehmigung nach § 9 LWaldG BW angelehnten gerichtlichen Kontrollmaßstabs⁴, demzufolge der Behörde bei der Gewichtung der einander widerstreitenden Interessen weder ein Ermessen noch ein Beurteilungsspielraum zukomme. Hinsichtlich der Ausgleichsbedürfnisse des § 33 a Abs. 3 Satz 1 NatSchG BW kam das VG Karlsruhe im Weiteren zu der Erkenntnis, dass unter Berücksichtigung von Wortlaut, Systematik und Telos der Norm aus seiner Sicht Überwiegendes für ein Normverständnis dahingehend spreche, wonach der nach § 33 a Abs. 2 Satz 1 NatSchG BW vorzunehmende Ausgleich der Umwandlung eines Streuobstbestandes ausschließlich eine zweite – im Anschluss an eine zu Gunsten des Umwandlungsinteresses ausgefallenen Interessensabwägung zu prüfende – Genehmigungserteilungsvoraussetzung darstellt, nicht hingegen einen Umstand, der bereits auf Ebene der nach § 33 a Abs. 2 Satz 2 NatSchG BW vorzunehmenden Interessenabwägung bzw. Ermessensentscheidung als ein das öffentliche Interesse an einer Erhaltung des Streuobstbestandes maßgeblich relativierenden Faktor herangezogen werden könne.

Im Ergebnis stellte das VG Karlsruhe die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Umweltvereinigung, die sich gegen die Umwandlungsgenehmigung gewehrt hatte, wieder her. Im Wesentlichen bereits aus formellen Fehlern.

2. Beschluss des VG Stuttgart vom 12.01.2023 – 2 K 6423/22

Zeitlich kurz nach der Entscheidung des VG Karlsruhe musste sich auch die 2. Kammer des VG Stuttgart mit der Norm des § 33 a NatSchG BW auseinandersetzen. Wie oben bereits ausgeführt, wurde eine deutliche Kritik an dem missglückten Wortlaut der Norm geäußert. So kam die 2. Kammer des VG Stuttgart zu der Auffassung, dass die Umwandlungsgenehmigung zwar auf einer misslungenen, aber wirksamen und auslegungsfähigen Rechtsgrundlage beruhe, deren Voraussetzungen im entschiedenen Fall erfüllt sein dürften. Dabei legte das VG Stuttgart den unklaren Wortlaut der Norm unter Heranziehung der Grundrechte und weiterer grundliegender Prinzipien des öffentlichen Rechts zunächst dahingehend aus, dass ein (wohl gebundener) Anspruch des Grundstückseigentümers auf Erteilung einer Umwandlungsgenehmigung jedenfalls dann bestehe, wenn die Erhaltung eines bestimmten Streuobstbestandes nicht im überwiegenden öffentlichen Interesse liege. Ein Ermessen der Behörde könne es dann aller Voraussicht nicht geben.

So ausgelegt überwog das Interesse der Bescheidsempfängerin an der Umwandlung das öffentliche Interesse an der Erhaltung des Streuobstbestandes, weil im konkreten Fall aufgrund der nur geringen, allenfalls mittleren Wertigkeit des Streuobstbestandes das nachvollziehbare und entsprechend durch die Wahl des Standortes des zukünftigen Gewerbe- oder Industriegebiets begründete Interesse der Bescheidsempfängerin, wohnortnahe Arbeitsplätze zu schaffen sowie Steuereinnahmen zu generieren, höher zu bewerten sei. Auch die weitere Voraussetzung des § 33 a NatSchG BW, wonach die Umwandlung durch in angemessener Frist durchzuführende Neupflanzung auszugleichen sei, war nach Ansicht des VG Stuttgart erfüllt, da keine Bedenken an dem Umfang der vorgesehenen Ausgleichsmaßnahmen bestanden. Offen ließ das Gericht insoweit die Frage, ob der festgesetzte Ausgleich von 1 zu 1,5 tatsächlich erforderlich sei, wie es z. B. der Vollzugserlass des Umweltministeriums darlegt, da dieser im entschiedenen Fall deutlich überschritten wurde und nahezu 1 zu 1,8 betrug.

3. Beschluss des VG Stuttgart vom 12.10.2023 – 2 K 4527/23

Die bereits in der vorgenannten Entscheidung geäußerte Kritik wiederholte die 2. Kammer des VG Stuttgart in ihrem nachfolgenden Beschluss vom 12.10.2023. Neben der insoweit interessanten Frage, ob ein nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB beachtlicher Verfahrensfehler bei Aufstellung eines Bebauungsplans im beschleunigten Verfahren des damals noch gültigen § 13 b BauGB ohne Umweltprüfung bei fehlender Rüge innerhalb der Jahresfrist des § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB unbeachtlich wird, wurde aber die Auslegung der Vorschrift des § 33 a NatSchG BW erneut bestätigt. Dabei ist die 2. Kammer des VG Stuttgarts davon ausgegangen, dass ein Genehmigungsanspruch der Bescheidsempfängerin bestand, da das Interesse an der Umwandlung das öffentliche Interesse an einer Erhaltung des Streuobstbestandes überwog und die vorgesehenen Ausgleichsmaßnahmen ausreichend seien.

Auch in diese Falle lag aber ein Streuobstbestand vor, dessen Erhalt weder für die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts noch für die Artenvielfalt von wesentlicher Bedeutung war. Unter Heranziehung der insoweit vorgenommenen Einschätzungen der Umweltgutachter und des Kreisökologen des zuständigen Landratsamtes kam das Verwaltungsgericht zu der Auffassung, dass ein erhebliches Umwandlungsinteresse der Bescheidsempfängerin bestand, das im konkreten Einzelfall das Erhaltungsinteresse deutlich überwog.

4. Entscheidung des VG Freiburg vom 25.10.2023 – 6 K 2547/23

In seiner Entscheidung vom 25.10.2023 schloss sich das VG Freiburg den vorgenannten Beschlüssen an und kam ebenfalls unter Berücksichtigung einer Gesamtschau der Gesetzesbegründung sowie der weiteren hierzu genannten Materialen zu der Auffassung, dass der Gesetzgeber die Naturschutzbehörde nur unter der Voraussetzung der vorangehenden – gerichtlich voll überprüfbaren – Abwägung der für und gegen eine Umwandlung des betroffenen Streuobstbestandes sprechenden Belange zur Erteilung einer Genehmigung im Sinne des § 33 a Abs. 2 Satz 1 NatSchG BW ermächtigen wollte.

Im konkreten Fall war wiederum die Erhaltung des Streuobstbestandes im überwiegenden öffentlichen Interesse verneint worden, weil durch den Baumverlust im Zuge der vorgenommenen Planungen die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts und der Artenvielfalt nicht erheblich beeinträchtigt sei, da letztlich nur zehn Bäume entfallen sollten und angesichts der unberührten Restfläche des Streuobstbestandes großflächig Holzstrukturen verblieben, so dass nicht damit zu rechnen sei, dass betroffene Vogelarten ihr Revier aufgeben müssten. Der verbleibende Streuobstbestand könne seine Funktion als Brut- und Nahrungshabitat für Vögel weiterhin erfüllen, so dass eine wesentliche Bedeutung des von der Umwandlung betroffenen Teils des Streuobstbestandes nicht anzunehmen war. Hiergegen sei das öffentliche Interesse an der Errichtung des Radweges höher zu gewichten, so dass unter Berücksichtigung des dadurch zu erlangenden hohen Freizeitanspruchs gegenüber dem Erhalt eines Teils des Streuobstbestandes richtig abgewogen wurde.

5. Beschluss des VGH BW vom 16.01.2024 – 5 S 1641/23

Gegen die Entscheidung der 2. Kammer des VG Stuttgart vom 12.10.2023 wurde Beschwerde erhoben. Damit hatte der VGH BW – soweit ersichtlich – erstmalig die Gelegenheit, sich ebenfalls mit der Regelung des § 33 a NatSchG BW auseinander zu setzen. Im Kern bestätigte der 5. Senat des VGH BW die Ausgangsentscheidung. Dabei legte er die Regelung des § 33 a Abs. 2 NatSchG BW so aus, dass die Umwandlungsgenehmigung zu erteilen ist, sofern der Streuobstbestand nicht aus naturschutzfachlichen Gründen zu erhalten ist (wie der Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts oder des Erhalts der Artenvielfalt). Lägen solche naturschutzfachlichen Gründe jedoch vor, sei die Genehmigung regelmäßig zu versagen (§ 33 a Abs. 2 Satz 2 NatSchG BW: „soll”). Der Begriff „soll” ermögliche es aber, im Ermessenswege die Genehmigung gleichwohl zu erteilen, wenn besonders gravierende Gründe die Umwandlung der Streuobstwiese dennoch rechtfertigen würden. Dabei sei – nach Ansicht des 5. Senates – ein strenger Maßstab anzulegen. Denn die Ausübung des Ermessens werde durch § 33 a Abs. 1 NatSchG BW gelenkt, der eine Grundaussage für die Erhaltung von Streuobstbestände enthalte. Hieraus ergab sich für den 5. Senat auch, dass § 33 a NatSchG BW keine (umfassende) Abwägung der für und gegen die Umwandlung sprechenden Interessen verlange. Denn weder der Wortlaut des § 33 a NatSchG BW selbst noch ein Vergleich mit § 9 Abs. 2 LWaldG, wo eine solche umfassende Abwägung in seinem Wortlaut ausdrücklich gefordert wird, sprächen für ein solches Abwägungserfordernis. Dabei berücksichtigte der Senat ausdrücklich, dass das Landesministerium für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft (Ministerium) in seinem Vollzugserlass vom 19.04.2022 im Zusammenhang mit der Genehmigung zur Umwandlung eines Streuobstbestandes von einer Abwägung spreche. Ungeachtet dessen, dass das Ministerium seinerseits an die gesetzlichen Vorgaben gebunden sei und seine Rechtsauffassung in der Folge der gerichtlichen Kontrolle unterliege, vermochte der Senat einen Widerspruch zu der von ihm vertretenen Auffassung allenfalls in der Wortwahl, nicht aber in der Sache zu erkennen. Denn die nach Auffassung des Ministeriums im Rahmen der „Abwägung” zu berücksichtigenden Gesichtspunkte müssten als ermessensrelevante Gesichtspunkte ohnehin in die Ermessensausübung eingehen, wenn zu entscheiden ist, ob im Einzelfall doch eine Umwandlungsgenehmigung erteilt werden solle, obwohl die oben genannten naturschutzfachlichen Gesichtspunkte für den Erhalt des Streuobstbestandes sprächen und damit die Genehmigung nach § 33 a Abs. 2 Satz 2 NatSchG BW versagt werden „solle”. Nichts anderes sei in der Gesetzesbegründung (LT-Drs. 16/872, S. 44 unten) gemeint, wenn dort von einer „erforderlichen Einzelfallabwägung” die Rede sei. Im Weiteren äußerte der 5. Senat des VGH BW deutlich, dass die Rechtmäßigkeit des Bebauungsplans, zu dessen Umsetzung die Umwandlungsgenehmigung erforderlich sei, im Verfahren zur Erteilung der Umwandlungsgenehmigung eines Streuobstbestandes jedoch nicht zu prüfen sei. Hierfür sprächen praktische und auch systematische Erwägungen. Abschließend wurde zudem festgehalten, dass der 5. Senat die Regelung in § 33 a LNatschG BW so verstehe, dass eine Umwandlungsgenehmigung nur rechtmäßig sein könne, wenn gleichzeitig auch die nach dieser Norm erforderliche Ausgleichsmaßnahme festgesetzt werde. Denn nur bei einem solchen Verständnis sei deren alsbaldige Umsetzung gewährleistet.

Den gesamten Beitrag entnehmen Sie den VBlBW Heft 7/2026.