Zu den NBauO-Novellen 2024 und 2025

Die Niedersächsische Bauordnung (NBauO) ist innerhalb eines Jahres zweimal geändert worden. Die Änderungen sind mitunter weitreichend. Der Beitrag gibt einen Überblick über die zum 01.07.2024 und zum 01.07.2025 in Kraft getretenen Neuerungen.

I. Einleitung

Als Reaktion auf die anhaltende Krise in der Bau- und Wohnungswirtschaft und den Mangel an bezahlbarem Wohnraum haben sich die alte Bundesregierung und die Bundesländer am 06.11.2023 auf den sog. „Bau-Turbo-Pakt” geeinigt, mit dem der Wohnungsbau in Deutschland angekurbelt und beschleunigt werden soll. Der niedersächsische Gesetzgeber hat den „Bau-Turbo-Pakt” mit der zum 01.07.2024 in Kraft getretenen NBauO-Novelle¹ umgesetzt (im Folgenden NBauO-Novelle 2024).² Mit dieser Novelle verfolgt der Gesetzgeber insbesondere das Ziel, komplizierte Regelungen zu vereinfachen und Verfahrensabläufe zu beschleunigen.³

Mit der NBauO-Novelle 2024 wurden insbesondere Erleichterungen für Baumaßnahmen bei bestehenden Gebäuden geschaffen. Die Neuregelungen wurden als „Umbauordnung” in die NBauO integriert.⁴ Der Hintergrund dieser Änderung war folgender: Bei der Durchführung von Umbaumaßnahmen und Nutzungsänderungen bei älteren Gebäuden hatte sich häufig das Problem ergeben, dass die bestehenden Bauteile nicht den aktuellen bautechnischen Anforderungen entsprochen haben („Schnittstellenproblematik” alter und neuer Bauteile). Damit nicht alle betroffenen bestehenden Bauteile ausgetauscht oder aufwändig ertüchtigt werden müssen, wurde eine Abkopplung von der Verpflichtung vorgenommen, ein bestimmtes Regelwerk einzuhalten.⁵ Bei bestimmten Umbaumaßnahmen und Nutzungsänderungen können damit die von der Baumaßnahme betroffenen vorhandenen und neuen Bauteile grundsätzlich die aktuellen bautechnischen Anforderungen unterschreiten. Zudem wurden mit der NBauO-Novelle 2024 weitere Vereinfachungen für den Wohnungsbau vorgenommen. Es wurden bspw. eine neue – ermessensunabhängige – Abweichungsregelung geschaffen, die Pflicht zur Errichtung von Einstellplätzen für Wohnungen gestrichen, eine Genehmigungsfiktion eingeführt, die genehmigungsfreien Baumaßnahmen sowie die Verfahrensfreistellungen ausgeweitet und die Grenzabstände verringert.

Mit den zum 01.07.2025 beschlossenen Gesetzesänderungen⁶ will der Gesetzgeber weitere Vereinfachungen in der NBauO schaffen (im Folgenden NBauO-Novelle 2025). Zum Teil wurden auch Nachbesserungen an den im Jahr 2024 umgesetzten Änderungen vorgenommen. Mit dieser Novelle mussten zudem einige europarechtliche Vorgaben, die sich aus der „EU-Richtlinie-RED-III”⁷ und der „EU-Gebäudeenergieeffizienz-Richtlinie – EPBD”⁸ ergeben, umgesetzt werden.⁹

II. Die wichtigsten Änderungen im Überblick

Es werden nachfolgend die beschlossenen Änderungen dargestellt. Zur besseren Orientierung wird in den Überschriften neben einer schlagwortartigen Bezeichnung der Änderungsmaßnahme jeweils auch der Paragraf, der neu eingefügt oder geändert wurde, genannt.

1. Erleichterungen bei Umbaumaßnahmen und Nutzungsänderungen (§ 85 a NBauO)

Im Rahmen der NBauO-Novelle 2024 wurde die Vorschrift des § 85 a NBauO neu aufgenommen, die ein wesentliches Element der Novelle darstellt. Mit diesem Paragrafen sollen Umbaumaßnahmen und Nutzungsänderungen erleichtert werden. Es wurden staatliche Vorgaben und präventive Kontrollen minimiert. Außerdem wurden Möglichkeiten geschaffen, den regulären Standard für Umbaumaßnahmen und Nutzungsänderungen abzusenken.¹⁰ Die Erleichterungen können nach § 85 a Abs. 5 Satz 1 NBauO jedoch ausschließlich über das Mitteilungsverfahren (§ 62 Abs. 3 NBauO) ohne eine behördliche Prüfung von bautechnischen Nachweisen erlangt werden; es gibt folglich keine Baugenehmigung für Baumaßnahmen mit den Erleichterungen des § 85 a Abs. 1 NBauO.¹¹

Die Anwendung der neuen Vorschrift setzt ein bestehendes Gebäude voraus, das baulich durch Aufstockung, Umbau, Ausbau oder in seiner Nutzung geändert werden soll. Liegen diese Voraussetzungen vor, können Erleichterungen bei den von der Baumaßnahme betroffenen vorhandenen und neuen Bauteilen in Anspruch genommen werden. Nach § 85 a Abs. 1 Satz 1 NBauO müssen die von der Baumaßnahme betroffenen vorhandenen und neuen Bauteile nur die Anforderungen der bauordnungsrechtlichen Generalnorm des § 3 Abs. 1 NBauO erfüllen, insbesondere müssen die genannten Bauteile geeignet sein, zusätzlich entstehende Lasten aufzunehmen (§ 12 NBauO), und der Brandschutz muss gewährleistet sein (§ 14 NBauO).

Die vorgenommene Erleichterung besteht darin, dass bei den genannten Maßnahmen eine Abkopplung von den zur Konkretisierung des § 3 Abs. 1 NBauO und der §§ 12 und 14 NBauO ergangenen Vorschriften vorgenommen wurde; die von der Baumaßnahme betroffenen vorhandenen und neuen Bauteile müssen diese Vorschriften nicht einhalten (§ 85 a Abs. 1 Satz 2 NBauO). Bei bestimmten Umbaumaßnahmen und Nutzungsänderungen kann mithin der Anforderungsstandard in Abhängigkeit vom Bestand faktisch abgesenkt werden, wenn der Entwurfsverfasser und die erstellberechtigten Personen bereit sind, die Verantwortung dafür zu übernehmen.¹² Das bedeutet, dass künftig der vorhandene („alte”) Teil des Gebäudes beim Umbau nicht mehr zwingend ertüchtigt werden und auch die neuen Teile des Gebäudes nicht zwingend den aktuellen Standards entsprechen müssen.¹³

Eingeschränkt wurde die neue Vorschrift für den Fall, dass die von der Baumaßnahme betroffenen Bauteile im Bestand für die vorgesehene Nutzung höhere Anforderungen erfüllen. Für diesen Fall gelten diese (höheren Anforderungen) nach § 85 a Abs. 1 Satz 3 NBauO auch für die Bauteile nach § 85 a Abs. 1 Satz 1 NBauO. Der vorhandene Baustandard soll durch die in § 85 a Abs. 1 Satz 1 NBauO genannten Maßnahmen nicht herabgesetzt werden. Ob diese Einschränkung sinnvoll ist, muss bezweifelt werden, da ihre Umsetzung eine Prüfung erforderlich macht, welche Anforderungen im Bestand zu erfüllen waren und ob diese Anforderungen tatsächlich erfüllt wurden.¹⁴ Der damit einhergehende Prüfungsaufwand konterkariert das vom Gesetzgeber verfolgte Ziel, den Umbau im Bestand zu vereinfachen und zu beschleunigen.¹⁵

In § 85 a Abs. 2 NBauO werden Ausnahmen aufgeführt, bei denen § 85 a Abs. 1 NBauO nicht gilt. Keine Anwendung findet der Absatz 1 für bauliche Änderungen bestehender Gebäude durch Anbauten (Nr. 1), für Trennwände und Decken zum Abschluss von Räumen mit Explosions- oder erhöhter Brandgefahr (Nr. 2), für Gebäude, die nach Durchführung der Änderung Hochhäuser oder sonstige Sonderbauten i. S. d. § 2 Abs. 5 NBauO sind (Nr. 3), und für Baumaßnahmen, für die auf Verlangen des Bauherrn ein vereinfachtes Baugenehmigungsverfahren durchgeführt wird (Nr. 4).

In § 85 a Abs. 3 NBauO wird geregelt, was der Entwurfsverfasser in den Bauvorlagen darzustellen und was er nachzuweisen hat. Von ihm muss dargestellt werden, inwieweit das Gebäude nach Durchführung der Änderung die Anforderungen nach den zur Konkretisierung des § 3 Abs. 1 NBauO und der §§ 12 und 14 NBauO ergangenen Vorschriften nicht erfüllt. Während im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens die Dokumentationspflicht zunächst nur auf die Kernbereiche der §§ 12 und 14 NBauO bezogen war,¹⁶ wurde sie im Laufe des Verfahrens auf sonstiges technisches Regelwerk, von dem abgewichen wird, ausgeweitet. Es wurden die zur Konkretisierung des § 3 Abs. 1 NBauO ergangenen Vorschriften einbezogen. Der Entwurfsverfasser muss danach also etwa auch darlegen, inwieweit Technische Baubestimmungen nach § 83 NBauO – diese dienen der Konkretisierung des § 3 Abs. 1 NBauO – nicht eingehalten werden.¹⁷ Nicht nachvollziehbar ist, weshalb der Gesetzgeber die Dokumentationspflicht in § 85 a Abs. 3 Satz 1 NBauO auf „das Gebäude” bezogen hat, anstatt sie lediglich auf die „von der Baumaßnahme betroffenen vorhandenen und neuen Bauteile” zu erstrecken.

Im Hinblick auf die Nachweispflicht regelt § 85 a Abs. 3 Satz 2 NBauO, dass § 65 Abs. 1 NBauO mit der Maßgabe anzuwenden ist, dass nur die Einhaltung der Anforderungen an die Standsicherheit und den Brandschutz, die sich aus § 85 a Abs. 1 NBauO ergeben, durch bautechnische Nachweise nachzuweisen ist. Ohne diese Einschränkung wären nach § 65 Abs. 1 NBauO auch die Einhaltung der Anforderungen an den Schall-, den Wärme- und den Erschütterungsschutz durch bautechnische Nachweise nachzuweisen.¹⁸

Weiter eingeschränkt wird die neue Vorschrift in § 85 a Abs. 4 NBauO, der in seinem Satz 1 vorschreibt, dass die Anforderungen an Gebäude und Bauteile zur Einsparung von Energie und zur Nutzung erneuerbarer Energien zur Wärme- und Kälteerzeugung aufgrund anderer Rechtsvorschriften erfüllt sein müssen. Nach § 85 a Abs. 4 Satz 2 NBauO gilt Gleiches für alle nutzungsbedingten Anforderungen (§§ 43 ff. NBauO) sowie die sonstigen Anforderungen des öffentlichen Baurechts, die nicht nur von Bauteilen zu erfüllen sind. Die geschaffenen Erleichterungen beziehen sich also nur auf „Bauteile”. Zu den sonstigen Anforderungen des öffentlichen Baurechts, die nicht nur von Bauteilen zu erfüllen sind, gehören bspw. planungsrechtliche und denkmalrechtliche Vorgaben sowie nicht bauteilbezogene Regelungen des Bauordnungsrechts.¹⁹

Für Bauteile, die bereits nach § 85 a NBauO nur abweichende Anforderungen erfüllen müssen, bedarf es keiner Zulassung einer Abweichung nach § 66 Abs. 1 Satz 1 oder Satz 2 NBauO (§ 66 Abs. 1 Satz 5 NBauO). Die Abweichungen sind bereits von Gesetzes wegen erlaubt.²⁰ Wenn auf Verlangen des Bauherrn jedoch das vereinfachte Baugenehmigungsverfahren mit dem Ziel, eine Baugenehmigung zu erhalten, angestrebt wird, müssen ggf. Abweichungen nach § 66 Abs. 1 NBauO beantragt werden.²¹

2. Neue Abweichungsregelung (§ 66 NBauO)

Mit der NBauO-Novelle 2024 wurde in § 66 Abs. 1 NBauO ein neuer Satz 2 aufgenommen, der zusätzliche Abweichungsmöglichkeiten schafft. Auch diese Erweiterung stellt ein zentrales Element der NBauO-Novelle 2024 dar. Die neue Regelung sieht vor, dass Abweichungen unter den Voraussetzungen des § 66 Abs. 1 Satz 1 NBauO in folgenden Konstellationen zuzulassen sind: bei Nutzungsänderungen (Nr. 1), bei Baumaßnahmen, die der Modernisierung, dem Ausbau oder dem Erhalt bestehender Gebäude dienen (Nr. 2), und bei Baumaßnahmen zur Erprobung neuer Bau- und Wohnformen (Nr. 3).

Weil die (alte) Abweichungsvorschrift in § 66 Abs. 1 Satz 1 NBauO der Bauaufsichtsbehörde Ermessen einräumt, waren Abweichungen in der Praxis nur schwer zu erlangen. Dieser Praxis will der Gesetzgeber dadurch entgegenwirken, dass bei den drei im neuen Satz 2 genannten Baumaßnahmen beim Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen Abweichungen „zuzulassen sind”; es besteht insoweit kein Ermessen.²²

Für die Anwendung des § 66 Abs. 1 Satz 2 NBauO sei auf Folgendes hingewiesen: Eine Nutzungsänderung i. S. d. Nr. 1 liegt vor, wenn die neue Nutzung nicht der Variationsbreite einer bereits bestehenden Baugenehmigung unterfällt.²³ Im Hinblick auf die in Nr. 2 geregelten Maßnahmen sollte beachtet werden, dass die Anbringung von Balkonanlagen eine Modernisierungsmaßnahme i. S. d. Nr. 2 darstellt.²⁴ Zur Erprobung neuer Bau- und Wohnformen gemäß der Nr. 3 zählen insbesondere Bauvorhaben, die nach dem sog. „Gebäudetyp E” (einfach und experimentell) gebaut werden sollen, sowie die „Tiny Houses”.²⁵

Unklar ist, ob es im Anwendungsbereich des § 66 Abs. 1 Satz 2 NBauO auf das Vorliegen einer atypischen Situation ankommt. Die oberste Bauaufsichtsbehörde geht in ihren – unverbindlichen – Auslegungshinweisen zum neuen Satz 2 davon aus, dass die bei Abweichungen erforderliche Atypik vom Gesetzgeber für die in Satz 2 aufgeführten Fälle gesetzlich definiert sei.²⁶ Nach vorzugswürdiger Ansicht erfordert die Möglichkeit, im Einzelfall von bauordnungsrechtlichen Anforderungen abweichen zu können, jedenfalls dann eine Besonderheit der zu regelnden Sachverhaltskonstellation, die mit Blick auf die grundsätzlich zu beachtenden Anforderungen eine Atypik aufweisen muss, wenn von einer nachbarschützenden Vorschrift abgewichen werden soll.²⁷ In diesem Zusammenhang bleibt die Entwicklung der Rechtsprechung abzuwarten.

3. Wegfall der Stellplatzpflicht bei Wohnungen (§ 47 NBauO)

Die in § 47 Abs. 1 Satz 1 NBauO normierte Pflicht, bei der Errichtung von baulichen Anlagen für die notwendige Zahl von Kraftfahrzeug-Einstellplätzen zu sorgen, sowie die in § 47 Abs. 1 Satz 2 NBauO geregelte Pflicht, im Falle einer Nutzungsänderung einen ggf. erforderlichen Mehrbedarf an Einstellplätzen zu decken, wurde für den durch Wohnungen verursachten Bedarf oder Mehrbedarf aufgehoben (§ 47 Abs. 1 Satz 3 NBauO).²⁸ Erfasst werden damit auch Gebäude mit verschiedenen Nutzungen hinsichtlich der darin befindlichen Wohnungen.²⁹ Damit ist auch für die Kommunen die Möglichkeit entfallen, durch örtliche Bauvorschriften bzw. Satzungen die erforderliche Zahl an Stellplätzen festzulegen.³⁰

Im Zuge der NBauO-Novelle 2025 wurde der im Jahr 2024 in das Gesetz neu eingefügte Satz 3³¹ in seinem zeitlichen Geltungsbereich eingeschränkt.³² Die Erleichterung soll nur für die Zukunft (ab der Geltung des neuen Satzes 3) und die Schaffung von neuen Wohnungen Gültigkeit beanspruchen; es soll kein Rückbau des Bestandes zulässig sein, was ohne zeitliche Eingrenzung jedoch möglich wäre.³³ In § 86 Abs. 9 NBauO wurde eine Übergangsregelung neu aufgenommen, die vorsieht, dass bereits ab der Einbringung des Gesetzentwurfes für die NBauO-Novelle 2025 in den Landtag (13.03.2025) eine ggf. erforderliche Wiederherstellungspflicht für Einstellplätze besteht, soweit diese nach diesem Zeitpunkt beseitigt oder einer anderen Nutzung zugeordnet wurden; insoweit entfaltet § 86 Abs. 9 NBauO rückwirkend Geltung.³⁴

Entnommen aus den NdsVBl. Heft 11/2025.