Wider die Aushöhlung der Videoüberwachung im öffentlichen Raum durch den BayVGH

Mit Urteil vom 30. Mai 2023 – 5 BV 20.2104 – BayVBl. 2023, 735 hat der BayVGH solch hohe Voraussetzungen für eine kommunale Videoüberwachung in Bayern festgezurrt, dass Videoüberwachung als kommunales Sicherheitsinstrument in der bisherigen Form in weiten Teilen de facto zu Grabe getragen wurde. Selbst eine örtlich sehr begrenzte Videoüberwachung an einem kommunalen Kriminalitätsschwerpunkt unter höchsten Sicherheitsvorkehrungen zugunsten des Datenschutzes scheitert an den Vorgaben des BayVGH.

Da es hierbei um die Auslegung nicht revisiblen Landesrechts geht, wie das BVerwG mit Beschluss vom 2. Mai 2024 – 6 B 66.23 – BayVBl. 2024, 532 festgestellt hat, bedarf es eines vollständigen Neuansatzes bei der Videoüberwachung, will man sich mit dieser mit der Gesetzesratio nur schwerlich in Einklang zu bringenden Auslegung des BayVGH nicht zufriedengeben. Dies ist in Passau geschehen, in Anlehnung an einen insbesondere von Meinhard Schröder entwickelten Ansatz. Das neue Modell gewährleistet zunächst einmal einen immensen Zuwachs an Datenschutz durch Einbindung eines nicht weisungsgebundenen Treuhänders, der strikt die Möglichkeit jeglicher anlassloser Überwachungsmaßnahmen verhindert. Zugleich wird die Nutzung der Videoaufzeichnungen durch technische Maßnahmen einzig auf solche Situationen beschränkt, in denen mutmaßlich Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten begangen wurden. Nur bei diesen wenigen konkreten Situationen, in denen die Interessen der Opfer beziehungsweise der Allgemeinheit die der gegebenenfalls beiläufig gefilmten Passanten deutlich überwiegen, kommt es zu einer Nutzung der Videoaufnahmen – in dann offensichtlichem Einklang mit den Anforderungen der DSGVO und des Art. 24 BayDSG. Mehr Datenschutz bei gleicher Wirkungskraft der Videoüberwachung ebnen so den Weg für eine Rückkehr eines Bausteins kommunaler Sicherheitskonzepte, dessen Anwendung von weiten Bevölkerungsteilen befürwortet wird.

I. Zur verfehlten, aber bindenden Auslegung des Art. 24 BayDSG durch den BayVGH

Das Ringen um eine Neukonzeption kommunaler Videoüberwachung ist Resultat einer deutlich zu restriktiven Auslegung des bayerischen Landesrechts zur kommunalen Videoüberwachung nach Art. 24 BayDSG durch den BayVGH und den Bayerischen Landesbeauftragten für den Datenschutz.

1. Deutlich überzogene Anforderungen mit Blick auf die Verhältnismäßigkeit

Der BayVGH verlangt „das Vorliegen einer Gefahr”¹ und hält es für nicht ausreichend, wenn es um „nur circa einen polizeilich dokumentierten Vorfall alle fünf Tage” (berechnet auf das ganze Kalenderjahr inkl. Wintermonate) gehe². Soweit diese Zahl für Passauer Verhältnisse zwar sehr hoch sei, könne „das keine Berücksichtigung finden, weil nicht die Verhältnisse in der Stadt, sondern die objektive Zahl der Vorfälle zu einem Eingriff in das allgemeine Persönlichkeitsrecht im Verhältnis stehen muss”³.

Ungeachtet dessen, dass Art. 24 BayDSG nicht einmal ausdrücklich von einer Gefahr spricht⁴, führt eine solche Schwelle dazu, dass es de facto außerhalb von Kriminalitätsschwerpunkten in Großstädten keine kommunale Videoüberwachung mehr geben kann. Dies steht in Widerspruch zu den Gesetzesmaterialien. Dort wird beispielsweise auf die Überwachung eines Wertstoffhofes als Beispiel einer zulässigen Videoüberwachung hingewiesen⁵. Dass es eine solche nicht mehr geben kann, wenn man die Maßstäbe des BayVGH anlegt, bedarf keiner weiteren Darlegungen. Im Ergebnis wird also die Intention des Gesetzgebers zugunsten einer Videoüberwachung, die als effektiver Baustein in den kommunalen Sicherheitskonzepten zur Anwendung kommen darf, durch solche Anforderungen in weiten Teilen negiert.

Bayerische Verwaltungsblätter

Diese Folge – das faktische Ende kommunaler Videoüberwachung in Bayern – scheint auch der Bayerische Landesbeauftragte für den Datenschutz in diesem Sinne als Konsequenz zu verstehen. Ein Mitarbeiter der Behörde kommentierte die Entscheidung des BayVGH so, dass die „Liberalitas Bavarica” nun frisch durch den von der Entscheidung betroffenen Passauer Klostergarten wehe: Ohne akribisch dokumentierte Kriminalitätsrate stelle die Videoüberwachung nur noch einen seltenen Ausnahmefall dar, „etwa die Außensicherung einer Justizvollzugsanstalt”⁶.

Die Schärfe der Anforderungen an die Kriminalitätsrate wird komplettiert durch die Nichtberücksichtigung von Anliegen, die im Gesetzgebungsprozess dagegen explizit vorgetragen wurden. Danach sei Videoüberwachung, so Staatsminister Herrmann, schließlich „ein Gewinn für die innere Sicherheit und das Sicherheitsgefühl der Menschen in unserem Land” und „hat sich in Bayern im Interesse der Sicherheit der Menschen bewährt”⁷. Beim BayVGH dagegen wird das durchaus berechtigte Sicherheitsinteresse der Bevölkerung nur kurz als „subjektiv empfundenes Unsicherheitsgefühl” gestreift, das rechtlich irrelevant sei⁸. Die Interessen so vieler Familien, die auch aufgrund der Videoüberwachung wieder gerne den Passauer Klostergarten besucht hatten, werden nur im umgekehrten Sinn berücksichtigt: Nach der Lesart des BayVGH seien „Kinder betroffen, bei denen die schutzwürdigen Interessen besonders schwer wiegen ([…]). Diese werden in ihrem Spiel- und Freizeitverhalten überwacht”⁹.

Ohne jede Relevanz bleibt für den BayVGH im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung, dass die Stadt Passau ein Höchstmaß an Transparenz und Datensicherheit gewährleistet hatte: Die Daten befanden sich an einem besonders diebstahlsgesicherten Ort ohne Verbindung zum Internet, wurden nach 72 Stunden automatisch gelöscht und einzig im Fall eines konkreten Vorfalls dauerhaft gespeichert, unter anderem abgesichert durch strenge weitere Voraussetzungen und Protokollierung einer jeden dauerhaften Speicherung. Es geht nicht an, abstrakt einen besonders schweren Grundrechtseingriff beziehungsweise eine hohe Eingriffsintensität zu postulieren, aber bei der Bewertung dieser Schwere all solche Vorkehrungen unberücksichtigt zu lassen. Ein Blick in Art. 5 DSGVO hilft dabei, aufzuzeigen, welche Rolle den Fragen der Transparenz und Integrität zugemessen wird; hier geht es – neben der vom BayVGH singulär in den Blick genommenen Datenminimierung – um zentrale Grundsätze eines wirksamen Datenschutzes, deren Einhaltung bei der Bewertung der Verhältnismäßigkeit einzufließen hat.

2. Überzogene verfahrensrechtliche Anforderungen

Dem (fortlaufend eingeforderten) Aufwand, der mit Blick auf die „Vorfallsdokumentationen” aufgebürdet wird, kann eine Kommune de facto kaum nachkommen. Während sich die vom BayVGH verworfenen Ausführungen des VG Regensburg noch wohltuend praxisnah lesen¹⁰, verlangt der BayVGH (mit Betonung der kommunalen Nachweislast¹¹) eine Akribie, der kaum fehlerfrei nachgekommen werden kann. Hierbei geht es nicht darum, dass das Gericht grundsätzlich falsche Wertungen aufführt. Für sich genommen könnte man mit dem BayVGH darauf abstellen, dass verbale Beleidigungen von einer ohne Audio aufnehmenden Videokamera nicht tangiert werden¹². Praxisnah gilt jedoch, dass es nur allzu oft nicht bei verbalen Ausfällen bleibt. Es bedarf keiner peniblen Streichung solcher Delikte (um deren Gesamtzahl möglichst nach unten zu drücken), da auch sie Aufschluss über die Verhältnisse vor Ort geben können. Ganz ähnlich zu bewerten sind die feinen Distinktionen des BayVGH dazu, wonach der „Handel mit Betäubungsmitteln (‚Ameisenhandel’) […] durch die Videoüberwachung kaum eingedämmt werden” könne, „zumindest soweit nicht erkennbar [sei], welche Waren letztlich gehandelt” würden¹³. Wer so argumentiert, mag auf diese Weise besondere juristische Präzision an den Tag legen. Man kann sich indes des Eindrucks kaum erwehren, dass damit vor allem einer skeptischen Grundhaltung Ausdruck verliehen wird – nämlich kommunale Videoüberwachung auch durch solche formellen Anforderungen möglichst weitreichend einzuschränken.

3. Ungeeignetheit einer Videoüberwachung bei fehlendem Fallzahlenrückgang?

Dass es im Ergebnis keinen geschützten behördlichen Ermessensspielraum bei der kommunalen Videoüberwachung gibt, zeigt sich am Zahlenjonglieren des BayVGH. Komme es nicht zu einem Rückgang der Zahlen im Anschluss an die Errichtung der Videoüberwachung, so sei diese nicht nur nicht erforderlich, sondern schon gar nicht erst geeignet¹⁴. Geboten wäre hier stattdessen eine gewisse Zurückhaltung bei der Auswertung solcher Statistiken, bevor man zu solch generellen, plakativen Aussagen zur Effektivität einer Videoüberwachung gelangt. Fatal ist es, dass dann auch noch der BayVGH fehlerhaft die Zahlen zu seiner Statistik zusammenträgt, die die angebliche Ungeeignetheit hätte aufzeigen sollen, obschon es in Wahrheit nach den vom Gericht eruierten Zahlen im Anschluss an die Videoüberwachung zu einem sehr beachtlichen Rückgang der Kriminalitätsrate um ca. ein Drittel gekommen war¹⁵.

4. Formelle Hürden bei der Organzuständigkeit

Auch weitere Details der Gerichtsentscheidung erweisen sich als unzutreffend. Der BayVGH hat im Rahmen der mündlichen Verhandlung vorgetragen, dass die Entscheidung über die Errichtung einer Videoüberwachung bis ins Detail selbst durch den Gemeinde- beziehungsweise Stadtrat zu treffen sei. Ein bloßer Grundsatzbeschluss sei nicht ausreichend, da dem Gremium unter anderem die technischen Details zu den Kameras et cetera vorenthalten würden¹⁶. Dem BayVGH war das Thema wichtig genug, um explizit festzuhalten, dass es mit Blick auf die feststehende Rechtswidrigkeit offenbleiben könne, „ob der innerkommunale Abstimmungs- und Abwägungsprozess bei dem ursprünglichen Beschluss zur Einführung der Videoüberwachung im Jahr 2018 ordnungsgemäß erfolgt” sei¹⁷. Kurzum: Sollte es eine bayerische Großstadt vielleicht tatsächlich schaffen, den Anforderungen des BayVGH für eine kommunale Videoüberwachung gerecht zu werden, so drohte den Beteiligten, dass die Videoüberwachung dann an mangelnder Organzuständigkeit gleichwohl noch scheitert – keine bayerische Verwaltung käme schließlich von sich aus¹⁸ auf die Idee, in solcher Detailverliebtheit die Entscheidung einem städtischen Gremium vorzulegen.

5. „Planquadratengenaue” Statistiken als Voraussetzung einer Videoüberwachung

Ein für die Praxis fataler Hinweis besteht darin, dass es laut BayVGH möglich bleibe, dass die Stadt für die Zukunft – mit einer den BayVGH-Maßstäben genügenden Vorfallsdokumentation – „gegebenenfalls punktuell wieder eine Videoüberwachung in Betracht” ziehen dürfe¹⁹. Beim „Klostergarten”, der Gegenstand der Entscheidung war, handelt es sich um eine einheitliche Fläche von circa 65 x 80 m, die aus klar erkennbaren sachlichen Gründen heraus so ausgewählt wurde. Es wäre fern jeder Praxis, wenn man aufgrund statistischer Zufälligkeiten anfinge, zum Beispiel die Planquadrate der Kamera 4 herauszunehmen, um – ohne dass irgendeine sinnvolle Beschilderung dessen noch möglich wäre – Teilbereiche herauszugreifen, die dann „videofrei” bleiben. Das Erfordernis einer „planquadratengenauen” Videoüberwachung würde erkennbar zu skurrilen und niemand mehr zu erklärenden Sonderlichkeiten führen, die in Art. 24 BayDSG keine Grundlage finden.

6. Zwischenergebnis

Von den deutlich überzogenen Verhältnismäßigkeitsanforderungen bis hin zu den kleinen formellen Fallen, die zu umgehen in der Praxis schwer möglich ist: Der BayVGH zeigt, was er von kommunaler Videoüberwachung hält, nämlich augenscheinlich nicht gar zu viel. Soll dieses vom Gesetzgeber mit guten Gründen normierte Handlungsinstrument trotz dieses höchstrichterlichen Gegenwinds²⁰ weiter Anwendung finden dürfen, bedarf es also eines Neuansatzes, der mit dem nun darzustellenden Passauer Modell ausgearbeitet werden konnte.

II. Passauer Treuhandmodell zur abgeschotteten Videoaufzeichnung mit anlassbezogener Nutzung

1. Grundansatz

Die von der Stadt Passau gefundene Neuregelung der Videoüberwachung an einem belebten Platz in Bahnhofsnähe („Klostergarten”) macht sich einen Ansatz zunutze, der im Schrifttum insbesondere durch Schröder hergeleitet wurde²¹. Die strengen Anforderungen des Art. 24 BayDSG in der Auslegung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs sollen dabei vor allem dadurch eingehalten werden, dass eine so genannte anlasslose Speicherung von „personenbezogenen Daten” im Sinn des Art. 4 Nr. 1 DSGVO unterbleibt. Dies geschieht durch eine technische Abschottung der Daten. Die Abschottung bewirkt, dass die Stadt Passau nicht in der Lage ist, auf den gespeicherten Daten irgendeine Person zu identifizieren.

Damit kommt es zu einem ganz immensen Zuwachs an Sicherheit: Sowohl bezogen auf die Daten, da jede Form unzulässiger Datennutzung im Keim erstickt wird, als auch für die von der öffentlichen Hand zu schützenden Rechtsgüter. Es sind keinerlei Abstriche zu machen für den Zweck dieser Sicherheitsmaßnahme, nämlich durch die Videoanlage präventiv für Freiheit und Eigentum der Besucher des Klostergartens ein deutliches Plus zu generieren. Dieser doppelte Gewinn an öffentlicher Sicherheit und zugleich an Datensicherheit wird dabei wie folgt gewährleistet:

Die Abschottung der Daten kann zu keinem Zeitpunkt allein durch die Stadt Passau aufgehoben werden. Selbst wenn die Stadt wollte: Die Daten sind durch technische Schutzmaßnahmen so vor dem Zugriff des städtischen Personals abgesichert, dass keinerlei Nutzung möglich (und damit erst recht keinerlei Personenbezug herstellbar) ist. Die zwar faktisch existierenden Videoaufzeichnungen sind für die Stadt Passau zunächst einmal genauso wertlos wie Videoaufnahmen des Klostergartens durch einen russischen Spionagesatelliten: Die Stadt kommt schlichtweg allein nicht ran an diese Aufnahmen.

Eine Aufhebung der Abschottung kann nämlich nur erfolgen, wenn ein in keiner Weise weisungsgebundener „Treuhänder”²² (der Rechtsanwalt sein muss)²³ ebenso wie die Stadt Passau einen nach rechtlichen Kriterien bestimmten, ganz konkreten Anlass hierfür bejaht. Beispiel dazu ist eine Schlägerei im Klostergarten: Hier besteht Anlass, die Daten mit Blick auf die mutmaßlich begangenen Straftaten auszuwerten. Eine Aufhebung der bisherigen Abschottung der Videoaufnahmen und deren Entschlüsselung²⁴ ist notwendig geworden. Selbst wenn sich ein anlässlich dessen zufällig am Rande gefilmter Passant durch die entschlüsselten Aufnahmen beeinträchtigt fühlen sollte: Dessen Interessen im Sinne der informationellen Selbstbestimmung sowie des dann greifenden Datenschutzes müssen in der Abwägung zurücktreten hinter die ebenso grundrechtlich hinterfangenen Interessen des Opfers sowie der Allgemeinheit. Ohne einen solchen konkreten Anlass ist allerdings auch der Treuhänder seinerseits nicht in der Lage, irgendwelche Daten auszuwerten. Damit Videoaufnahmen zugänglich gemacht und entschlüsselt werden, bedarf es nämlich der Zustimmung sowohl der Stadt Passau als auch des Treuhänders.

Kein Kind, kein Passant, einfach niemand kann also „überwacht” werden. Die abgeschotteten und durch Verschlüsselung geschützten Aufnahmen der Videoanlage sind nicht greifbar und lassen daher keinerlei Rückschluss zu, wer wann und wie den überwachten Ort – hier: den Passauer Klostergarten – betreten hat. Die gespeicherten Informationen sind im Sinne des Datenschutzes nicht existent. Die bloß theoretische Möglichkeit, dass ein versierter Profihacker sich eines Einbruchsspezialisten bedienen könnte, um durch besonders schweren Diebstahl und anschließendes erfolgreiches Knacken der Verschlüsselung anhand der gespeicherten Daten herauszufinden, wer am vergangenen Sonntag um 17:30 Uhr so alles den Klostergarten betreten hat: Diese Möglichkeit ist so dermaßen fernliegend, dass sie in juristischer Hinsicht mit Fug und Recht unberücksichtigt bleibt. Die konsequente Abschottung der Daten bewirkt einen Schlussstrich: Die Stadt Passau kann sich schlichtweg nicht die Informationen zunutze machen, die die DSGVO und Art. 24 BayDSG zu schützen bestimmt sind. Es existieren keine personenbezogenen Daten im Sinn des Datenschutzrechts, auf die die Stadt Passau zugreifen kann. Das nicht greifbare und zudem auch noch aufgrund Verschlüsselung unlesbare Datengewirr ist nicht geeignet, die grundrechtliche Schutzsphäre der Bürgerinnen und Bürger zu berühren²⁵.

Den gesamten Beitrag entnehmen Sie den BayVBl. Heft 19/2025.