Mitbestimmen, aber wie weit?

Das Bürgerbegehren nach Art. 18a der Bayerischen Gemeindeordnung (GO) ist ein wesentliches Instrument direkter Demokratie auf kommunaler Ebene¹. Es gewährt den Bürgerinnen und Bürgern das Recht, über wesentliche Angelegenheiten der Gemeinde selbst zu bestimmen. Im Bereich der Bauleitplanung wird es zunehmend als Mittel der Teilhabe, aber auch als Form des Widerstands gegen unliebsame bauliche Entwicklungen eingesetzt. Das Aufeinandertreffen des Bürgerbegehrens und der Bauleitplanung wirft die Frage auf, wie sich das direktdemokratische Mitwirkungsrecht² der Bürgerinnen und Bürger mit der verfassungsrechtlich in Art. 28 Abs. 2 GG garantierten kommunalen Planungshoheit vereinbaren lässt. Es kann ein Konflikt zwischen dem demokratischen Mitwirkungsanspruch der Bürger und dem von der Gemeindeverwaltung in Anspruch genommenen Selbstverwaltungsrecht entstehen. Zwar hat der Gemeinderat den Willen der Bürgerschaft zu berücksichtigen, doch steht dieser nicht zwangsläufig in einem harmonischen Verhältnis zur politischen Ausrichtung des Rates oder zum gesetzlich normierten Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB, das eine umfassende und gerechte Interessenabwägung bei der Bauleitplanung verlangt. Vor diesem Hintergrund soll näher untersucht werden, wie die Wechselwirkungen zwischen Bürgerwille, gemeindlicher Planungshoheit und baurechtlichen Planungsregeln juristisch eingeordnet werden können.

I. Grundlagen des Bürgerbegehrens nach Art. 18a GO

1. Plebiszitäre Wurzeln

Nach Art. 18a GO wird der Bürgerschaft die Möglichkeit eröffnet, unmittelbar Einfluss auf die Entwicklung ihrer Gemeinde zu nehmen. Das im Jahr 1995 durch das Volksbegehren „Mehr Demokratie in Bayern” eingeführte Instrument hat die Stärkung der Mitwirkung der Bürger an kommunalen Entscheidungsprozessen zum Ziel³. Als plebiszitäres Element fügt es sich besonders gut in die kommunale Ebene ein, auf der Demokratie und Verwaltung eng miteinander verknüpft sind⁴. Denn die kommunale Selbstverwaltung⁵ gestattet Kommunen, die in der örtlichen Gemeinschaft „lebendigen Kräfte des Volkes zur eigenverantwortlichen Erfüllung öffentlicher Aufgaben der engeren Heimat zusammen[zuschließen] mit dem Ziel, das Wohl der Einwohner zu fördern und die geschichtliche und heimatliche Eigenart zu wahren”⁶. In diesen vom BVerfG umschriebenen Gestaltungsprozess bringen sich Bürgerinnen und Bürger aktiv ein, wenn sie konflikthafte Fragen der kommunalen Entwicklung zur Abstimmung stellen. Sie beteiligen sich damit am lokalen demokratischen Meinungsprozess und streiten in der Öffentlichkeit um die besseren Argumente⁷. Allerdings geschieht dies nicht grenzenlos: Das Bürgerbegehren muss vielmehr die formalen und materiellen Anforderungen des Art. 18a GO erfüllen, um rechtlich wirksam zu sein.

2. Rechtliche Anforderungen des Bürgerbegehrens im Überblick

Die maßgeblichen Zulässigkeitsvoraussetzungen für ein Bürgerbegehren sind in Art. 18a Abs. 1 bis 6 GO normiert, wobei die gerichtliche Rechtsprechung diese durch ergänzende Kriterien konkretisiert hat. Art. 18a GO kodifiziert ein zweistufiges Verfahren bestehend aus Bürgerbegehren und anschließendem Bürgerentscheid⁸. Das Bürgerbegehren wird von den Initiatoren gemäß Art. 18a Abs. 4 GO unter Angabe einer eigenen Fragestellung und mit der erforderlichen Anzahl an Unterstützungsunterschriften bei der Gemeinde eingereicht. Erklärt der Gemeinderat das Begehren für zulässig, ist in der zweiten Verfahrensstufe der Bürgerentscheid durchzuführen, dessen Ergebnis nach Art. 18a Abs. 13 Satz 1 GO die rechtliche Wirkung eines Gemeinderatsbeschlusses entfaltet.

Voraussetzung eines zulässigen Bürgerbegehrens ist zunächst, dass das Begehren unmissverständlich als „Bürgerbegehren” bezeichnet wird, um den Unterzeichnern deutlich zu machen, dass sie sich an einem Verfahren der direkten Demokratie beteiligen, dessen Ausgang unmittelbare rechtliche Konsequenzen für ihre Gemeinde oder Stadt entfalten kann.

Bayerische Verwaltungsblätter

Das Bürgerbegehren bedarf zudem der Unterstützung durch ein bestimmtes Quorum. Nach Art. 18a Abs. 6 GO ist hierzu ein prozentualer Anteil der wahlberechtigten Gemeindebürger erforderlich; in Städten mit mehr als 500 000 Einwohnern sind dies beispielsweise mindestens drei Prozent der Wahlberechtigten. Das Quorum soll sicherstellen, dass das Anliegen des Bürgerbegehrens von einer hinreichenden Zahl an Gemeindebürgern getragen wird. Es dient somit der Vermeidung einer Vielzahl von Bürgerbegehren, denen es an realistischer Erfolgsaussicht mangelt, die jedoch gleichwohl geeignet sind, Entscheidungsprozesse innerhalb der Gemeindevertretung zu verzögern und dadurch die kommunale Entscheidungs- und Verwaltungsfähigkeit zu beeinträchtigen⁹.

Unterschriftsberechtigt sind gemäß Art. 18a Abs. 5 Satz 1 GO ausschließlich Personen, die am Tag der Einreichung des Begehrens den Status eines Gemeindebürgers besitzen. Dies ist sachgerecht, da die örtliche Bevölkerung unmittelbar von den Folgen eines etwaigen Bürgerentscheids betroffen ist. Die gesammelten Unterstützungsunterschriften sind gemäß Art. 18a Abs. 4 Satz 1 GO bei der Gemeinde einzureichen.

Darüber hinaus hat das Bürgerbegehren gemäß Art. 18a Abs. 4 Satz 1 GO eine Fragestellung zu enthalten, die mit „Ja” oder „Nein” beantwortet werden kann, sowie eine schriftliche Begründung. Die Fragestellung muss hinreichend bestimmt und konkret formuliert sein¹⁰. Eine gewisse Auslegungsbedürftigkeit der Abstimmungsfrage ist dabei grundsätzlich unschädlich¹¹. Unzulässig ist hingegen die Verknüpfung mehrerer inhaltlich nicht zusammenhängender Fragestellungen innerhalb eines Begehrens (sog. Kopplungsverbot)¹². Die Begründung muss die Zielsetzung und Hintergründe des Begehrens in transparenter Weise darlegen. Sie darf deshalb auch keine objektiv unrichtigen oder irreführenden Angaben enthalten, da anderenfalls eine informierte Willensbildung durch die Bürgerschaft nicht sichergestellt wäre¹³. Dadurch soll gewährleistet werden, dass die Bürgerinnen und Bürger bereits im frühen Stadium des direktdemokratischen Verfahrens die inhaltliche Tragweite und Bedeutung der zur Entscheidung stehenden Frage erkennen und fundiert über ihre Unterstützung entscheiden können¹⁴. Überdies muss das Bürgerbegehren gemäß Art. 18a Abs. 4 Satz 1 GO bis zu drei Personen benennen, die die Unterzeichner im Verfahren auf Zulassung und Durchführung eines Bürgerentscheids vertreten können¹⁵.

In Art. 18a Abs. 1 und Abs. 3 GO finden sich die materiellen Anforderungen an die Zulassung eines Bürgerbegehrens¹⁶. Inhaltlich darf sich das Bürgerbegehren nur auf Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises der Gemeinde beziehen. Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft umfassen „diejenigen Bedürfnisse und Interessen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben […], die also den Gemeindeeinwohnern gerade als solchen gemeinsam sind, indem sie das Zusammenleben und -wohnen der Menschen in der politischen Gemeinde betreffen”¹⁷. Damit wird gewährleistet, dass der Entscheidungsgegenstand in den Anwendungsbereich der kommunalen Selbstverwaltung nach Art. 28 Abs. 2 GG fällt und die Entscheidung innerhalb der örtlichen Gemeinschaft verbleibt¹⁸. Ziel der Beschränkung auf Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises ist es, einen landesweit einheitlichen Vollzug staatlicher Aufgaben durch die Fachaufsicht zu gewährleisten, um einheitliche Lebensverhältnisse zu schaffen und zu erhalten¹⁹.

Gleichwohl kann sich der Bürgerentscheid nicht auf das ganze Aktionsfeld des Art. 28 Abs. 2 GG erstrecken. Ausgeschlossen vom Bürgerentscheid sind bestimmte Bereiche, die Art. 18a Abs. 3 GO ausdrücklich nennt, etwa Fragen des Gemeindehaushalts, der inneren Organisation oder des Personenrechts. Hier könnte ein Bürgerentscheid den Funktionsapparat der Gemeinde zu stark tangieren. Ausgenommen vom Zugriff des Bürgerentscheids sind außerdem diejenigen Fragen, die zwar einen im Sinne des Abs. 3 zulässigen Gegenstand betreffen, dabei aber ein rechtswidriges, rechtlich oder tatsächlich unmöglich umzusetzendes Ziel verfolgen oder aber eine komplexe Abwägung voraussetzen²⁰. Unzulässig sind ferner gänzlich unverbindliche Bürgerbegehren oder solche, über welche bereits bestandskräftig bzw. unanfechtbar entschieden wurde²¹.

Das Bürgerbegehren muss nach den in Art. 18a Abs. 4 Satz 1 GO dargelegten Anforderungen bei der Gemeinde eingereicht werden. Der Gemeinderat hat nach Einreichung des Begehrens gemäß Art. 18a Abs. 4 GO unverzüglich, spätestens innerhalb eines Monats (Art. 18a Abs. 8 GO) über die Zulassung des Bürgerbegehrens zu entscheiden. Wird die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens durch Beschluss des Gemeinderats gemäß Art. 18a Abs. 8 GO festgestellt, entfaltet dieser gemäß Art. 18a Abs. 9 GO Sperrwirkung in dem Sinne, dass bis zur Durchführung des Bürgerentscheids (Art. 18a Abs. 8 Satz 1 GO) keine Maßnahme oder Entscheidung getroffen werden darf, die dem Begehren inhaltlich zuwiderläuft²². Nach Durchführung des Bürgerentscheids bedarf es gemäß Art. 18a Abs. 12 Satz 1 GO des Zustandekommens eines Abstimmungsquorums²³. Ist das Quorum erreicht, so hat der Bürgerentscheid gemäß Art. 18a Abs. 13 Satz 1 GO die Wirkung eines Gemeinderatsbeschlusses mit erhöhter Bestands- und Bindungswirkung, Art. 18a Abs. 13 Satz 2 GO²⁴.

II. Bürgerbegehren und Bauleitplanung

1. Zulässiger Gegenstand eines Bürgerbegehrens

Bezieht sich ein Bürgerbegehren auf Inhalte der kommunalen Bauleitplanung, sind rechtliche Grenzen zu beachten. Im Rahmen eines Bürgerbegehrens zur Bauleitplanung ist insbesondere zu prüfen, ob die zur Abstimmung gestellte Fragestellung mit den gesetzlichen Vorgaben des Baurechts vereinbar ist²⁵. Nur ein nach diesen Maßstäben rechtlich zulässiger Abstimmungsgegenstand kann wirksam von einem Bürgerentscheid aufgegriffen werden²⁶.

Die Zulässigkeit von Bürgerbegehren im Bereich der Bauleitplanung ist nicht immer eindeutig, wenn das Begehren in den Entscheidungsprozess der Planung einzugreifen sucht, denn der Bürgerentscheid darf nicht die planerische Abwägung gemäß § 1 Abs. 7 BauGB ersetzen²⁷. Allerdings sind Bürgerbegehren zu Fragen der örtlichen Bauleitplanung nicht grundsätzlich durch den Negativkatalog in Art. 18a Abs. 3 GO ausgeschlossen²⁸. Als Teil der kommunalen Planungshoheit (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 11 Abs. 2 Satz 2 und 83 Abs. 1 BV) gehört die Bauleitplanung vielmehr zum eigenen Wirkungskreis der Gemeinden und ist damit auch dem Zugriff der Bürger zugänglich²⁹. Der bayerische Landesgesetzgeber hat – im Unterschied zu anderen Bundesländern – diesen Bereich wissentlich nicht generell für unzulässig erklärt und damit bewusst der Entscheidung der Bürgerschaft eröffnet³⁰. Gegen die Öffnung der Bauleitplanung bestehen auch keine bundesrechtlichen Einwände. Das Baugesetzbuch weist nämlich keine Vorgaben auf, welches kommunale Organ die Bauleitplanung ausführen darf³¹. Es darf selbst während eines laufenden Bauleitplanverfahrens, etwa erzwungen durch einen Bürgerentscheid, zu Änderungen der innerkommunalen Zuständigkeit kommen³².

2. Funktion und rechtlicher Rahmen der Bauleitplanung

Die Bauleitplanung ist gemäß § 1 BauGB das zentrale Instrument zur Strukturierung des Gemeindegebiets. Sie bildet den rechtlichen und planerischen Rahmen für die Steuerung der Bodennutzung im Sinne einer am Gemeinwohl orientierten Planung³³. Als Bestandteil der kommunalen Selbstverwaltung liegt die Bauleitplanung in der Verantwortung der Gemeinde, die durch Aufstellung von Bauleitplänen die städtebauliche Entwicklung und Ordnung ihres Gebiets steuert³⁴. Dabei formuliert § 1 BauGB zugleich den rechtlichen Rahmen für eine an öffentlichen und privaten Belangen ausgerichtete kommunale Planung³⁵. Rechtsgrundlage der Bauleitplanung ist das Baugesetzbuch, das in §§ 1 ff. Verfahren, Inhalt und Wirkung der Bauleitplanung normiert. Soweit keine bundesrechtlichen Regelungen bestehen, richtet sich das bei der Aufstellung von Bauleitplänen einzuhaltende Verfahren nach den Vorschriften des jeweiligen Landesrechts³⁶. Zur Erfüllung der Aufgabe der Gemeinde, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke im Gemeindegebiet zu steuern, stehen ihr die Instrumente des Flächennutzungsplans und des Bebauungsplans zu Verfügung³⁷. Sowohl der Flächennutzungsplan als auch der Bebauungsplan werden gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 BauGB in eigener Verantwortung von der Gemeinde aufgestellt – weisungsfrei und unter Beachtung der bundesrechtlichen Vorgaben³⁸. Beide Planungsstufen müssen die in § 1 BauGB verankerten Planungsdirektiven (Abs. 5) und das Abwägungsgebot (Abs. 7) beachten. Nach § 1 Abs. 7 BauGB sind bei der Aufstellung von Bauleitplänen die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Das Abwägungsgebot bildet den zentralen Maßstab jeder rechtsstaatlichen rechtmäßigen Planung und ist daher Ausdruck des Rechtsstaatsprinzips gemäß Art. 20 Abs. 3 GG³⁹. Als Ausprägung des Verhältnismäßigkeitsprinzips gewährleistet es einen gerechten Ausgleich zwischen öffentlichen und privaten Belangen, besitzt Verfassungsrang und ist somit auch dem Gesetzgeber entzogen⁴⁰. Eine rechtmäßige Planung setzt voraus, dass überhaupt eine Abwägung erfolgt, alle berührten Belange, die nach den Umständen des Einzelfalls relevant sind, in die Entscheidung einbezogen werden und deren jeweilige Bedeutung zutreffend erfasst wird⁴¹. Unterbleibt ein Interessenausgleich, so werden wesentliche Belange nicht einbezogen; erfolgt der Ausgleich in grobem Missverhältnis zur Bedeutung einzelner Belange, so ist die planerische Entscheidung fehlerhaft⁴².

Entnommen aus den Bayerischen Verwaltungsblättern, 21/2025.