Quantitative Steuerung von Photovoltaik-Freiflächenanlagen in Baden-Württemberg

Baden-Württemberg strebt die Netto-Treibhausgasneutralität bis zum Jahr 2040 an. Schon bis zum Jahr 2030 soll im Sektor Energiewirtschaft eine Treibhausgasminderung um mindestens 75 Prozent erfolgen. Einen Beitrag hierzu soll der Ausbau von Photovoltaik-Freiflächenanlagen leisten. Um die hierfür notwendigen Flächen in der Größenordnung von 0,5 Prozent der Landesfläche planungsrechtlich bereitzustellen, hat der Landesgesetzgeber unter anderem in den §§ 19, 21 Klimaschutz- und Klimawandelanpassungsgesetz Baden-Württemberg den Trägern der Regional- und Bauleitplanung Vorgaben zur Ausweisung von Flächen gemacht. Selbst wenn die Regionalplanung ihrer Mindestvorgabe im Zuge der aktuellen Planungsoffensive nachkommt, müssten für die Flächenbereitstellung außerhalb privilegierter Flächen zudem Bebauungspläne aufgestellt werden, um konkrete Baurechte zu schaffen. Neben der Reichweite der Verpflichtungen im Landesrecht zeigt der vorliegende Beitrag auf, wie Unsicherheiten im Verhältnis von Raumordnung und Bauleitplanung die Effektivität der gegenwärtigen quantitativen Steuerung des Freiflächenausbaus beschränken, und benennt Ansätze für deren stärkere rechtliche Absicherung.

I. Anteilige Flächenbereitstellung, aber keine quantitative Steuerung durch die Bundesebene

Die quantitative Steuerung der Freiflächen-Photovoltaik in Baden-Württemberg hat sich in den einschlägigen bundesrechtlichen Rahmen einzufügen. Derzeit wird die Erreichung der bundesrechtlichen Zielvorgaben für den Photovoltaik-Ausbau allerdings nur teilweise durch Normen im Bundesrecht flankiert, die eine entsprechende Flächenbereitstellung gewährleisten.

Im Einzelnen sieht der ambitionierte Ausbaupfad des Erneuerbare-Energien-Gesetzes 2023 (EEG 2023)¹ des Bundes für die Photovoltaik (PV) ein Anwachsen der installierten Leistung von gegenwärtig circa 100 GW² auf 215 GW im Jahr 2030 und auf 400 GW im Jahr 2040 vor (§ 4 Satz 1 Nr. 3 d und f EEG 2023). Während hierfür im Jahr 2024 ein Zubau von 13 GW³ vorgesehen war und auch erreicht wurde, ist ab 2026 ein noch nicht da gewesener Zubau von 22 GW Leistung pro Jahr zu erreichen und zu halten. Dabei soll maximal die Hälfte des Zubaus durch PV-Anlagen auf der Freifläche erfolgen (§ 4 Satz 2 EEG 2023).⁴

Voraussetzung dafür, dass diese Ziele erreicht werden können, ist die planungsrechtliche Bereitstellung entsprechend vieler geeigneter Flächen. Anders als im Fall der Windenergie, bei der das Windenergieflächenbedarfsgesetz (WindBG)⁵ neben einer gesetzgeberischen Bedarfsfeststellung für die planerisch auszuweisenden Flächen auch individuelle Flächenziele für die Länder in Form von sogenannten Flächenbeitragswerten regelt, sieht das Bundesrecht für den PV-Ausbau keine quantitative Steuerung zur Deckung des Flächenbedarfs vor. Dies belässt zuallererst den Ländern schon bei der Zielkonkretisierung und auch bei der Flächenbereitstellung ein erhebliches Maß an Gestaltungsfreiheit. Diese wird weder durch die grundsatzförmige Vorgabe nach § 2 Abs. 2 Nr. 6 Satz 11 Raumordnungsgesetz (ROG),⁶ wonach die räumlichen Voraussetzungen für den Ausbau der erneuerbaren Energien zu schaffen sind, noch durch § 2 Satz 1 EEG 2023,⁷ der das überragende öffentliche Interesse am Ausbau erneuerbarer Energien klarstellend begründet, eingeschränkt. Beide Regelungen enthalten zwar Steuerungsvorgaben für Abwägungsentscheidungen.⁸ Eine Vorgabe zur Ausweisung eines bestimmten Flächenanteils für die Freiflächen-PV oder konkrete Vorgaben zur kleinräumigen Lokalisierung solcher Flächen oder auch nur zu deren Aufteilung auf die Teilräume eines Landes können ihnen aber nicht entnommen werden.⁹

Zugleich ist der Bundesgesetzgeber in jüngerer Zeit gezielt tätig geworden, um die Flächenbereitstellung für PV-Freiflächenanlagen zu verbessern und unabhängiger von Ländern und Gemeinden zu machen. So wurde mit § 35 Abs. 1 Nr. 8 Buchst. b BauGB erstmals eine planersetzende Privilegierung für PV-Freiflächenanlagen im Außenbereich geregelt.¹⁰ Inhaltlich gilt sie für sämtliche Typen von Freiflächenanlagen, räumlich ist sie jedoch beschränkt auf Flächen längs von Autobahnen und bestimmten Schienenwegen in einer Entfernung zu diesen von bis zu 200 Metern. Trotz dieser Beschränkungen wird damit eine planungsrechtliche Grundsatzentscheidung auf einer Vielzahl an Flächen zugunsten der PV getroffen. Sie steht allein noch unter dem Vorbehalt des Entgegenstehens öffentlicher Belange im Einzelfall nach § 35 Abs. 3 BauGB. Die kommunalen Steuerungsmöglichkeiten sind hier erheblich begrenzt.¹¹ Vergleichbares gilt zudem für Flächen, auf denen kleinere hofnahe Agri-PV-Anlagen nach der ebenfalls neu geschaffenen Vorschrift des § 35 Abs. 1 Nr. 9 BauGB planungsrechtlich privilegiert realisiert werden können.¹² Die hierüber zu erschließenden Flächenpotenziale dürften jedoch deutlich begrenzter sein. Dies folgt aus den vergleichsweise vielfältigen einschränkenden Tatbestandsmerkmalen der Regelung insbesondere hinsichtlich der zulässigen Größe erfasster Anlagen von 2,5 Hektar (§ 35 Abs. 1 Nr. 9 Buchst. b BauGB) sowie ihrer Exklusivität für sogenannte Agri-PV-Anlagen i. S. v. § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 Buchst. a, b oder c EEG 2023, also der Kombination von Solarstromerzeugung und Landwirtschaft in Form von Ackerbau, Anbau von Dauerkulturen und Grünlandwirtschaft auf derselben Fläche.

Die planersetzenden gesetzgeberischen Privilegierungstatbestände haben die bis dahin sehr starke, aus der kommunalen Planungshoheit resultierende Position der Gemeinden bei der Steuerung von PV-Freiflächenanlagen ein Stück weit aufgebrochen.¹³ Innerhalb privilegierter Flächen haben die Gemeinden kaum noch die Möglichkeit, über das Ob von Freiflächenanlagen zu entscheiden. Jenseits der Privilegierungsregelungen, wo nahezu unbeschränkt das Planmäßigkeitsgebot für Freiflächenanlagen gilt,¹⁴ liegt diese Entscheidung und auch diejenige über den Umfang und weitere Modalitäten von Freiflächenanlagen aber weiterhin regelmäßig bei den Gemeinden. Gemäß § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB haben die Gemeinden die Bauleitpläne zwar aufzustellen, „sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist”. Insbesondere wenn keine Vorgaben der Raumordnungsplanung bestehen,¹⁵ kommt den Gemeinden bei der Frage nach der Erforderlichkeit eines Bauleitplans aber ein erheblicher Spielraum zu, der auch gerichtlich nur eingeschränkt überprüft wird.¹⁶ Maßgeblich für die Erforderlichkeit sind danach in erster Linie die von der Gemeinde weitestgehend autonom zu formulierenden städtebaulichen Entwicklungsvorstellungen.¹⁷

Eine verstärkte quantitative Steuerung der Flächenbereitstellung für Freiflächenanlagen in Baden-Württemberg zielt letztlich darauf ab, in stärkerem Maße als bislang die ausreichende Flächenbereitstellung mittels Bebauungsplänen rechtlich zu gewährleisten oder die Durchsetzung privilegierter Anlagen abzusichern. Nachfolgend wird zunächst analysiert, welche Vorgaben hierfür bereits im Landesrecht bestehen und wo ihre Grenzen in der Rechtspraxis liegen (dazu unter II.). Anschließend werden Ansätze aufgezeigt, die eine weitergehende Steuerung ermöglichen könnten (dazu unter III.).

II. Quantitative Vorgaben zur Flächensicherung und -bereitstellung gegenüber Raumordnung und Bauleitplanung in Baden-Württemberg

1. Quantitative Steuerung der Regionalplanung durch die Landesebene

a) Kein landesrechtliches Ausbauziel für die Freiflächen-PV

Anders als auf Bundesebene hat der Gesetzgeber in Baden-Württemberg selbst keine mengenbezogenen Ausbauziele für die Freiflächen-PV formuliert. Das Klimaschutz- und Klimawandelanpassungsgesetz Baden-Württemberg (KlimaG BW)¹⁸ sieht vielmehr in § 10 Abs. 2 i. V. m. Anlage 1 unter anderem ein Sektorziel für die Energiewirtschaft vor, wonach diese bis zum Jahr 2030 die Treibhausgasemissionen im Vergleich zum Jahr 1990 um 75 Prozent senken soll. Eine Ableitung von Ausbauzielen für die PV allgemein oder gar spezifisch für die Freiflächen-PV erfolgt nicht. Die durch das Land Baden-Württemberg geförderte Studie „Sektorziele 2030 und klimaneutrales Baden-Württemberg 2040” ist auf der Grundlage eines EEG-konformen Szenarios, dessen Umsetzung im Sektor Energiewirtschaft die Zielerreichung gewährleisten würde, zum Ergebnis gekommen, dass der Freiflächenausbau bis zum Jahr 2030 eine installierte Leistung von 5,9 GW und bis zum Jahr 2040 16,6 GW erreichen sollte.¹⁹ Der hieraus abgeleitete Flächenbedarf wird bis 2040 mit 0,5 Prozent der Gesamtfläche Baden-Württembergs angegeben.²⁰ Dabei handelt es sich naturgemäß nicht um eine verbindliche Bedarfsfeststellung, wohl aber um einen fachlich fundierten Orientierungspunkt.

b) Quantitative Vorgaben zur Flächensicherung im KlimaG BW

Auch wenn ein Ausbauziel für Freiflächen-PV nicht gesetzlich festgelegt wurde, so finden sich im Landesrecht Baden-Württembergs doch verschiedene Vorgaben, die darauf abzielen, (auch) die räumlichen Voraussetzungen für den PV-Freiflächenausbau zu schaffen. Weitgehend unergiebig ist insoweit allerdings der aktuell noch gültige Landesentwicklungsplan (LEP) aus dem Jahr 2002.²¹ Dieser sieht zwar in Z 4.2.2 für die Energiegewinnung zielförmig und grundsatzförmig in G 4.2.5 auch für die Stromerzeugung die verstärkte Nutzung regenerierbarer Energien vor. Explizit genannt wird hier aber nur die Nutzung der Solarenergie allgemein, spezielle Festlegungen zur Freiflächen-PV fehlen dagegen vollständig. Über die Planungsleitlinie nach § 2 Abs. 2 Nr. 6 Satz 11 ROG geht dies deshalb kaum hinaus. Auch das Landesplanungsgesetz (LplG)²² enthält keine quantitativen Vorgaben für den Freiflächenausbau, verlangt aber nach § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 11 LplG von der Regionalplanung, im Sinne einer Positivsteuerung Gebiete für Standorte regionalbedeutsamer PV-Freiflächenanlagen festzulegen. Zudem wird hier i. V. m. § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 7 Satz 2 LplG den Regionalplanungsträgern aufgegeben, innerhalb solcher Gebiete liegende regionale Grünzüge unverzüglich für PV-Freiflächenanlagen zu öffnen, mithin die Negativsteuerung solcher Anlagen über die Freiraumplanung rückgängig zu machen.

Weitergehende Vorgaben im Sinne einer Mengensteuerung enthält aber das KlimaG BW, das gegenüber dem LEP und dem LplG eine kompensatorische Funktion übernimmt. Lediglich flankierend wirkt insoweit das Berücksichtigungsgebot in § 7 KlimaG BW als Teil der Allgemeinen Bestimmungen des KlimaG BW, das sich noch nicht zu einer quantitativen Vorgabe für die Flächenbereitstellung verdichtet. Dies gilt, obwohl es im Zuge der Novellierung des Gesetzes eine Aufwertung hin zu einem Optimierungsgebot²³ erfahren hat, indem es nun unter anderem die „bestmögliche” Berücksichtigung des Klimaschutzes bei Planungen verlangt und damit als „qualitative Direktive”²⁴ in der Abwägung fungiert. Dies soll verhindern, dass der Klimaschutzbelang zwar allgemein erwogen, dann aber doch regelmäßig zugunsten anderer Belange und Raumfunktionen zurückgestellt wird. Das Berücksichtigungsgebot richtet sich an die gesamte „öffentliche Hand” und damit zumindest dem Wortlaut nach einheitlich an die Planungsträger der Regional- und Bauleitplanung. Tatsächlich dürfte es jedoch allein für Regionalplanungsträger überhaupt anwendbar sein, da die Berücksichtigung des KlimaG BW nach § 11 Abs. 2 Satz 2 LplG von diesen ausdrücklich verlangt wird und die Regionalplanungsträger insoweit Landesrecht vollziehen.²⁵ Für die Träger der Bauleitplanung, die das bundesrechtliche Baugesetzbuch ausführen, ist dagegen § 7 KlimaG BW durch die etwas weniger ambitionierte, aber ansonsten weitgehend parallele Berücksichtigungspflicht nach § 13 Bundes-Klimaschutzgesetz (KSG) verdrängt, die beim Vollzug von Bundesrecht Vorrang genießt.²⁶ Doch selbst der ambitioniertere § 7 KlimaG BW begründet keinen absoluten Vorrang des Klimaschutzbelangs.²⁷ Wegen seines allgemeinen Bezugs auf den Klimaschutzbelang verdichtet sich die Regelung auch nicht zu einer Pflicht zur Flächenausweisung gerade für PV-Freiflächenanlagen. § 7 KlimaG BW belässt den Planungsträgern vielmehr eine Entscheidung sowohl zugunsten anderer erneuerbarer Energien als auch zugunsten anderer Klimaschutz- oder der hiermit auf gleicher Stufe nach § 7 KlimaG BW konkurrierenden Klimaanpassungsmaßnahmen. Lediglich die Entscheidung gegen beides wird hierdurch einem erheblichen Rechtfertigungszwang unterworfen.

Spezifisch auf die Flächenverfügbarkeit für Erneuerbare-Energien-Anlagen bezogen ist dagegen § 19 KlimaG BW, wonach eben diese sichergestellt werden soll. Dieser allgemeine Grundsatz²⁸ richtet sich ebenfalls an die Planungsträger sowohl der Regional- als auch der Bauleitplanung und ist im Rahmen ihrer Abwägungsentscheidungen zu berücksichtigen. Da nicht spezifisch auf PV-Freiflächenanlagen bezogen, bleibt sein normativer Gehalt insoweit allerdings auf den ersten Blick gering. Mehr als eine Pflicht zur Berücksichtigung lässt sich ihm zudem auch in Zusammenschau mit § 7 KlimaG BW nicht entnehmen, da sich dessen qualitative Direktive im Sinne einer bestmöglichen Berücksichtigung gerade nicht über § 19 KlimaG BW auch für die Flächenausweisung für PV-Freiflächenanlagen fruchtbar machen lässt. Weiterführend scheint aber auf den zweiten Blick der explizite Verweis auf die „energiewirtschaftlichen Ausbaubedarfe”, der das Berücksichtigungsgebot zusätzlich „anschärft”. Wie gesehen wird der fachlich ermittelte Flächenbedarf für PV-Freiflächenanlagen zur Befriedigung des energiewirtschaftlichen Ausbaubedarfs in einer Größenordnung von 0,5 Prozent der Landesfläche angegeben, den zu berücksichtigen § 19 KlimaG BW den Planungsträgern aufgibt. Für die schlussendliche Bedeutung von § 19 KlimaG BW für die Flächenverfügbarkeit für PV-Freiflächenanlagen ist aber letztlich sein Verhältnis zu dem sogleich zu behandelnden § 21 KlimaG BW entscheidend und die Frage, ob dieser jenen konkretisierend verdrängt oder ob § 19 KlimaG BW einen eigenständigen Gehalt neben § 21 KlimaG BW behält.

§ 21 KlimaG BW ist in zweifacher Hinsicht spezieller als § 19 KlimaG BW. So enthält § 21 KlimaG BW eine bezifferte Mindestflächenvorgabe eigens für Freiflächen-PV und richtet sich ausschließlich an die Träger der Regionalplanung. Danach sollen in den Regionalplänen „Gebiete in einer Größenordnung von mindestens 0,2 Prozent der jeweiligen Regionsfläche” für PV-Freiflächenanlagen festgelegt werden. Die als Grundsatz der Raumordnung gekennzeichnete Vorgabe verlangt – dementsprechend – eine Berücksichtigung im Rahmen der Abwägungsentscheidungen der Regionalplanungsträger. Schon der Wortlaut der Regelung, der deutlich seinen politischen Kompromisscharakter zu erkennen gibt, legt nicht nahe, dass der Gesetzgeber mit dieser Mengenvorgabe den energiewirtschaftlichen Ausbaubedarf abschließend erfüllen will. So enthält die Vorgabe „Weichmacher” hinsichtlich ihrer Verbindlichkeit, indem sie offenlässt, mit welchen Gebietstypen die Umsetzung zu erfolgen hat, und als bloßer Grundsatz ausgestaltet ist. Auch die dadurch vermittelte Größenvorgabe ist „unscharf”, da sie quantitativ nicht mindestens genau 0,2 Prozent an Gebietsausweisungen vorsieht, sondern nur solche in dieser „Größenordnung”. Zugleich wird diese als Mindestmaß dessen geregelt, was an Gebieten festzulegen ist.

Der in seinem Wortlaut zum Ausdruck kommende Kompromisscharakter von § 21 KlimaG BW und deutlicher noch die Gesetzesbegründung, die ebenfalls auf die Studie „Sektorziele 2030 und klimaneutrales Baden-Württemberg 2040” verweist,²⁹ zeigen, dass § 19 KlimaG BW, der auf die Sicherstellung der Flächenverfügbarkeit entsprechend dem energiewirtschaftlichen Ausbaubedarf abzielt, nicht vollständig von § 21 KlimaG BW verdrängt wird, sondern dass diesem ein eigenständiger Gehalt im Hinblick auf die Regelungsgegenstände außerhalb der Reichweite des § 21 KlimaG BW verbleibt. Offensichtlich erscheint dies ohnehin für die gemeindliche Bauleitplanung, da diese von § 21 KlimaG BW überhaupt nicht angesprochen wird. Mit der Adressierung allein der Raumordnung wird hier nur der Bedarf an raumbedeutsamen, nicht aber an kleineren Freiflächenanlagen thematisiert. Für die Regionalplanung als Adressatin beider Regelungen bedeutet das, dass diese bei Erreichen des Mindestmaßes nach § 21 KlimaG BW nicht völlig frei darin ist, ob weitergehende Flächen für raumbedeutsame PV-Freiflächenanlagen geschaffen werden, sondern dass diese den Grundsatz der Flächenverfügbarkeit nach § 19 KlimaG BW mit Blick auf die weiterreichenden Bedarfe in einer Größenordnung von 0,5 Prozent der Landesfläche zu berücksichtigen hat. Die Übererfüllung der regionalen Landesvorgabe nach § 21 KlimaG BW ist deshalb nicht nur „energie- und klimapolitisch gewollt”,³⁰ wie es in der Gesetzesbegründung heißt, sondern auch rechtlich durch § 19 KlimaG BW unterlegt.

In zeitlicher Hinsicht haben die Regionalplanungsträger nach § 21 Satz 2 KlimaG BW die Landesvorgabe für Freiflächen-PV und ggf. darüber hinausgehende Flächen bis zum 30.09.2025 umzusetzen. Flankiert wird die Umsetzung der Flächenvorgabe durch entsprechende Hilfs- und Kontrollinstrumente, die im sogenannten Klima-Maßnahmen-Register (KMR) nach § 14 KlimaG BW als Fortentwicklung des Integrierten Energie- und Klimaschutzkonzepts³¹ eingeführt wurden. Das KMR sieht als Maßnahme die Begleitung und das Monitoring des Flächenziels vor. Welchen Beitrag das Monitoring zur Zielerfüllung leisten kann, bleibt abzuwarten. Der Klima-Sachverständigenrat Baden-Württemberg, der mit der Überprüfung und Verbesserung des KMR betraut ist, hatte die fehlende Ausarbeitung des Ablaufs und der Durchführung des Monitorings bemängelt.³²

Wirft man einen Blick auf die bislang vorliegenden Regionalplanungsentwürfe, zeigt sich aber, dass sämtliche Planungen die Ausweisung von mindestens 0,2 Prozent an Flächen, teilweise auch deutlich mehr, anstreben.³³ Die Regionalverbände gehen damit über das nach § 21 KlimaG BW gesollte Mindestmaß hinaus, was zeigt, dass eine Erfüllung des energiewirtschaftlichen Bedarfs auch praktisch durchaus möglich wäre. Bislang sind in den Planentwürfen teilweise ausschließlich Vorbehaltsgebiete vorgesehen,³⁴ teilweise ausschließlich Vorranggebiete³⁵ oder auch beide Gebietstypen.³⁶ Soweit ersichtlich werden dabei ganz überwiegend auch nach § 35 Abs. 1 Nr. 8 Buchst. b) BauGB privilegierte Flächen in die raumordnerische Gebietskulisse für PV-Freiflächenanlagen mit aufgenommen. Der Beschluss der Pläne bleibt für eine endgültige Bewertung abzuwarten.

Entnommen aus den VBlBW Heft 8/2025.