An einer „unkritischen” Beamtenschaft können Staat und Gesellschaft kein Interesse haben

In den letzten Jahren ist die beamtenrechtliche Neutralitätspflicht wieder stärker in den Fokus gerückt. Sei es ein Richter, der auf aufgrund seiner Vergangenheit oder aufgrund von Facebook-Posts Fragen zu seiner Eignung provoziert – sei es ein Lehrer, der aufgrund politischen Agitierens in den Fokus rückt. Wahlerfolge vom Verfassungsschutz beobachteter beziehungsweise als gesichert rechtsextrem eingestufter sowie auch neuer Parteien des linken und rechten Spektrums werfen die Frage auf, inwieweit beamtenrechtliche Treuepflicht sowie beamtenrechtliche Mäßigungspflicht gelten und Beamte binden. Im Folgenden soll neben verschiedenen Grundlagen auch auf jüngst ergangene Rechtsprechung eingegangen werden und es sollen Überlegungen für Reformvorschläge geäußert werden.

I. Kompetenz

Die Kompetenz für das Beamtenrecht ist zwischen Bund und Ländern verteilt, was einerseits zu einer gewissen Unübersichtlichkeit der Rechtsquellen¹, andererseits zu möglichen regionalen Abweichungen führen kann.

Der Bund hat nach Art. 73 Nr. 8 GG für die Bundesbeamten die ausschließliche und umfassende Gesetzgebungskompetenz². Für Beamte der Länder, Gemeinden und anderer Körperschaften des öffentlichen Rechts sowie der Richter in den Ländern hat der Bund gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für die Statusrechte und -pflichten mit Ausnahme der Laufbahnen, Besoldung und Versorgung, für die die ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit der Länder besteht³.

II. Verfassungsrechtliche Vorgaben

Grundlegende Regelungen für Beamte finden sich zunächst im Grundgesetz und in den Landesverfassungen, wobei durchaus Unterschiede bestehen können.

1. Grundgesetz

Als Basisnorm⁴ und „Beamtenartikel”⁵ regelt Art. 33 GG den Zugang zu öffentlichen Ämtern zum öffentlichen Dienst in Bund und Ländern. Dort heißt es:

Es werden also die Eignung, Befähigung und fachliche Leistung in den Fokus der Stellenbesetzung gerückt (Art. 33 Abs. 2 GG). Weitere Kriterien, denen ein entsprechender Rang zukäme, kennt das Grundgesetz hingegen nicht; was unter diese Begriffe fällt, ist nicht abschließend und umfassend geklärt⁶. Art. 33 Abs. 4 GG normiert, dass die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen ist, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen. Art. 33 Abs. 5 GG verweist schließlich darauf, dass das Recht des öffentlichen Dienstes unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln ist. Die verfassungsrechtliche Norm des Art. 33 GG hat dabei auch in Landesverfassungen entsprechende Normierung gefunden, ohne dass diese wie auch Art. 33 GG nähere Einzelheiten enthalten.

Durch die in Art. 33 Abs. 2 GG enthaltenen Trias an Kriterien⁷ sind alle öffentlichen Verwaltungen von Bund und Ländern gehalten, Stellen im Rahmen des Anwendungsbereichs der Norm „nach Maßgabe des Bestenauslesegrundsatzes zu besetzen”⁸: Nach ständiger Rechtsprechung erfasst der Begriff der Befähigung die allgemein für die dienstliche Verwendung bedeutsamen Eigenschaften wie Begabung, Allgemeinwissen, Lebenserfahrung und allgemeine Ausbildung; fachliche Leistung zielt auf die Arbeitsergebnisse des Beamten bei Wahrnehmung seiner dienstlichen Aufgaben, auf Fachwissen und Fachkönnen ab; Eignung im engeren Sinne erfasst schließlich Persönlichkeit und charakterliche Eigenschaften und auch gesundheitliche Eignung⁹. Unzweifelhaft bedarf es über die körperliche und intellektuelle Eignung hinaus noch weiterer persönlicher Eignung des Bewerbers, die auch in der Eignung gerade für ein bestimmtes Amt (bspw. mit Publikumsverkehr) bestehen kann¹⁰. Darüber hinaus beinhaltet Eignung daher im weiteren Sinne, die Fähigkeit und die innere Bereitschaft, die dienstlichen Aufgaben nach den Grundsätzen der Verfassung wahrzunehmen, insbesondere die Freiheitsrechte der Bürger zu wahren und rechtsstaatliche Regeln einzuhalten”¹¹. Keine anerkannt relevanten oder berücksichtigbaren Kriterien sind politische Überzeugungen oder die Zugehörigkeit zu politischen Organisationen – ihnen steht im Auswahlprozess vielmehr grundsätzlich das Diskriminierungsverbot des Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG entgegen¹².

Aus Art. 33 Abs. 4 GG lässt sich folgern, dass das Beamtenverhältnis mehr ist als ein zivilrechtlicher Arbeitsvertrag zwischen Arbeitgeber und Angestellten, da explizit auf den öffentlich-rechtlichen Charakter verwiesen wird¹³. Der besondere öffentlich-rechtliche Charakter des Beamtenverhältnisses erklärt sich aus der Organstellung des Beamten als Amtswalter. Prägend für das öffentlich-rechtliche Dienst- und Treueverhältnis ist seine Ausrichtung auf ein verantwortliches, verfassungs- und gesetzeskonformes sowie neutrales Verwaltungshandeln, worin die statusrechtliche Absicherung des Beamten ihre sachliche Rechtfertigung findet. Konstitutiv ist insbesondere die beiderseitige Treue als Hauptpflicht¹⁴.

Der Inhalt der durch Art. 33 Abs. 5 GG hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums kann unterschiedlich ausfallen – je nach konkreter Tätigkeit und Dienstherr; auch existiert kein feststehender, abschließender Katalog der so definierten Grundsätze des Berufsbeamtentums¹⁵. Das BVerfG hat die hergebrachten Grundsätze als Kernbestand von Strukturprinzipien definiert, die allgemein oder doch ganz überwiegend und während eines längeren, Tradition bildenden Zeitraums, mindestens unter der Reichsverfassung von Weimar, als verbindlich anerkannt und gewahrt worden sind¹⁶. Erfasst sind allerdings nur diejenigen Grundsätze, die nicht hinweggedacht werden können, ohne dass damit zugleich die Einrichtung selbst in ihrem Charakter grundlegend verändert würde¹⁷.

Zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums gehört nach allgemeiner Ansicht auch die Regelung des Beamtenverhältnisses durch Gesetz¹⁸, wobei dem Gesetzgeber ein erheblicher Gestaltungsspielraum eingeräumt wird und die Meinungen darüber, was im Einzelnen ein hergebrachter Grundsatz ist, recht unterschiedlich ausfallen¹⁹.

Zur Beendigung eines öffentlichen Amts wird hingegen im Grundgesetz keine Aussage getroffen. Sie soll aber als actus contrarius von Art. 33 Abs. 2 GG erfasst werden²⁰, mithin Eignung, Befähigung und fachliche Leistung, wobei diese keinen Entlassungsgrund bilden, wenn sie unterhalb der Schwelle der Dienstunfähigkeit bleiben²¹. In Betracht kommt dabei insbesondere die mangelnde Eignung – gesundheitlicher, aber auch persönlicher Natur –, die die Möglichkeit zum Entzug der Beamtenrechte bietet. Jedoch wird Näheres dazu durch die Grundsätze des Berufsbeamtentums und den Gesetzgeber geregelt.

 

2. Eine kurze Entstehungsgeschichte der beamtenrechtlichen Regelungen im Grundgesetz

Das Berufsbeamtentum und die darauf abzielenden Regelungen entwickelten sich erst im 18. Jahrhundert. So beinhaltete der zweite Teil des Allgemeinen Landrechts für die preußischen Staaten von 1794 insbesondere ab § 68 des zehnten Titels (Von den Rechten und Pflichten der Diener des Staats) Regelungen zu den Civilbeamten – insbesondere werden die Eignung, Ernennung und Entlassung derselben sowie ihre Rechte und Pflichten geregelt. § 104 lautet beispielsweise:

Nach § 337 des zwanzigsten Titels (Von den Verbrechen und deren Strafen) enthält weiterhin Regelungen, wann Verbrechen, die mit dem übertragenen Amt nicht in Beziehung stehen, zu einer Entfernung aus dem Dienst führen.

Das Gesetz, betreffend die Verfassung des Deutschen Reichs²² vom 16. April 1871, enthielt zu den Reichsbeamten im Wesentlichen folgende Regelung in Art. 18:

Das anschließend erlassene Reichsbeamtengesetz vom 31. März 1873²³ galt nur für die relativ wenigen Reichsbeamten und nicht für die Landesbeamten. Beamtenrechtliche Regelungen der Länder blieben von seinem Inkrafttreten unberührt²⁴. In § 2 Reichsbeamtengesetz wurde das Lebenszeitprinzip der Beamten geregelt, und § 10 enthielt die Verpflichtung des Reichsbeamten, „das ihm übertragene Amt der Verfassung und den Gesetzen entsprechend gewissenhaft wahrzunehmen und durch sein Verhalten in und außer dem Amte der Achtung, die sein Beruf erfordert, sich würdig zu zeigen”. § 72 Reichsbeamtengesetz normierte schließlich, dass ein Reichsbeamter, welcher die ihm obliegenden Pflichten (§ 10) verletzt, ein Dienstvergehen begehe und aus dem Dienst entfernt werden könne.

Die Weimarer Reichsverfassung (WRV) hatte dann ab Art. 128 ausführliche Regelungen zu den Beamten getroffen. So lautete Art. 128 WRV:

Weiterhin enthielt – im Hinblick auf den vorliegenden Untersuchungsgegenstand – Art. 130 WRV folgende Regelung:

Die einschlägige Kommentarliteratur begründete diese ausdrückliche Freiheitsbekundung wie folgt²⁵:

Es wurde in Bezug auf die politische Mäßigung folgende aus dem Treuegebot hergeleitete Vorgabe gemacht²⁶:

Die Weimarer Reichsverfassung unterschied danach bezüglich der Verfassungstreuepflicht klar zwischen dem Beamten als Amtsträger einerseits und dem Beamten als Privatperson andererseits. Dennoch beschloss das Preußische Staatsministerium der Justiz 1930, dass nach der Entwicklung, die die Nationalsozialistische Deutsche Arbeiterpartei und die Kommunistische Partei Deutschlands genommen hatten, beide Parteien als Organisationen anzusehen seien, deren Ziel der gewaltsame Umsturz der bestehenden Staatsordnung ist. Ein Beamter, der an einer solchen Organisation teilnehme, sich für sie betätige oder sie sonst unterstütze, verletze dadurch die aus seinem Beamtenverhältnis sich ergebende besondere Treuverpflichtung gegenüber dem Staate und mache sich eines Dienstvergehens schuldig. Allen Beamten sei demnach die Teilnahme an diesen Organisationen, die Betätigung für sie oder ihre sonstige Unterstützung verboten²⁷. Diese Verfügung wurde jedoch zwei Jahre später wieder aufgehoben – jedenfalls die NSDAP betreffend²⁸.

In der Zeit des Nationalsozialismus wurde schließlich einfachgesetzlich die Treueverpflichtung explizit auf Adolf Hitler erstreckt²⁹. Mit § 1a Gesetz zur Änderung von Vorschriften auf dem Gebiet des allgemeinen Beamten-, des Besoldungs- und Versorgungsrechts vom 30. Juni 1933 (RGBl. I, S. 433) wurde das Weimarer Verständnis des Beamtentums wesentlich geändert. So lautet § 1a Abs. 1:

Ergänzt wurde dies weitergehend durch das Gesetz zur Wiederherstellung des Berufsbeamtentums³⁰, der mit § 4 explizit die Entlassung aus dem Dienst vorsah:

In der zeitgenössischen Kommentarliteratur wurde angemerkt, dass die Beamten die Pflicht zum politischen Handeln haben. „Es gibt ja leider immer noch Gegner und Volksgenossen, die noch nicht oder doch nicht völlig von dem neuen Ideengut durchdrungen sind. Der Beamte darf sich daher nicht darauf beschränken, Anhänger des neuen Staates zu sein, das heißt mit ihm zu sympathisieren: vielmehr muß er für den Staat kämpferisch tätig sein³¹”.

Letztlich bestand für Beamte in der Zeit des Nationalsozialismus – entgegen der Verfassung – wieder ein Zustand wie zur Zeit des Preußischen Allgemeinen Landrechts, in der dem Monarchen als Repräsentanten des Staates Treue und Gehorsam geschuldet wurde, nur dass diese einem diktatorischen Reichskanzler geschuldet wurden³².

Art. 33 GG beruht maßgeblich auf dem Chiemseer Entwurf (CE), der durch den Hauptausschuss abgeändert wurde. Ursprünglich enthielt Art. 13 CE folgende Regelungen zu den Beamten:

Hinzu treten die Vorgaben des Art. 43 CE:

Diese wurde durch Art. 119 CE ergänzt:

Weitergehende Regelungen, zum Beispiel zur politischen Betätigung, enthielt der Entwurf nicht.

Bei der Beratung der 18. Sitzung des Hauptausschusses am 4. Dezember 1948 wurde folgende Fassung angenommen: „Jeder Deutsche hat im Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen über die Vorbildung und nach seiner charakterlichen Eignung, seiner Befähigung und seinen Leistungen zu jedem öffentlichen Amt gleichen Zugang.” Ebenfalls zugestimmt wurde folgender Regelung: „Die dauernde Ausübung hoheitlicher Aufgaben ist in der Regel Berufsbeamten zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Treueverhältnis stehen”, und: „Den hergebrachten Grundsätzen über die Rechtsstellung der Berufsbeamten ist Rechnung zu tragen”.

In der 44. Sitzung des Hauptausschusses am 19. Januar 1949 wurde das Erfordernis der Vorbildung gestrichen, um zu verhindern, dass durch gesetzliche Bestimmungen über die Vorbildung etwas wie ein Privileg für einen bestimmten Bildungsgang geschaffen werden könne, und die Bedingung der „charakterlichen” Eignung entfernt und klarstellend das Attribut der „fachlichen” Leistungen hinzugefügt³³. Maßgeblich auf Antrag des Abgeordneten Dr. Schmid wurde bezüglich der Eignung das Adjektiv „charakterlich” fortgelassen. Entscheidend dafür war auch, dass in der Zeit des Nationalsozialismus mit dem Wort „charakterliche Eignung” viel Unfug angerichtet worden sei. Im Wort Eignung stecke der ganze Komplex von Voraussetzungen. Natürlich müsse ein Beamtenanwärter auch bestimmte charakterliche Vorbedingungen erfüllen, um in ein Amt zu kommen³⁴.

Damit blieb das Grundgesetz hinter den Regelungen der WRV zurück. Die Deutsche Demokratische Republik kannte hingegen weder ein eigenständiges öffentliches Dienstrechtssystem noch ein Berufsbeamtentum³⁵. Anwendung fand daher das allgemeine Arbeitsrecht mit besonderer Abwandlung für den Staatsdienst³⁶.

Entnommen aus den BayVBl. Heft 10/2025.