Statistik und Grundgesetz

Die Statistik stand einige Male im Zentrum von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts: im Beschluss zum Mikrozensus vom 16. Juli 1969¹, in der einstweiligen Anordnung über die Aussetzung der Volkszählung 1983 vom 13. April 1983² und in dem mittlerweile schon rechtshistorischen Volkszählungsurteil vom 15. Dezember 1983. Zu Recht wurde kurz vor Weihnachten 2023 allenthalben daran erinnert, dass mit ihm das „Recht auf informationelle Selbstbestimmung” aus der Taufe gehoben wurde³. Gegenstand der genannten Entscheidungen waren durchwegs die Zumutungen der Statistik für Bürgerinnen und Bürger, Gewerbetreibende et cetera, ihre Grundrechtsrelevanz und ihre Verhältnismäßigkeit. Die dazu erschienenen verfassungs- und unionsrechtlichen Anmerkungen und Kommentierungen füllen mittlerweile Bibliotheken.

Das Urteil des Zweiten Senats zum Zensus 2011 vom 19. September 2018 gehört hingegen eher zu den „hidden champions”⁴. Das mediale Echo auf die Entscheidung war gering, die fachliche Rezeption ist überschaubar. Das mag am Gegenstand liegen, den geringen politischen Auseinandersetzungen oder auch an der weitgehend geräuschlosen Durchführung des Zensus 2011. Gegen ihn ließen sich – anders als gegen die Volkszählung 1983 – die Massen nicht mobilisieren.

Wenn das Symposium zur Bundesstatistik hier eine Wende markieren würde, wäre das jedenfalls aus wissenschaftlicher Perspektive sehr zu begrüßen. Deshalb sollen die – ohne Weiteres verallgemeinerungsfähigen – verfassungsrechtlichen Kernaussagen des Urteils im Folgenden noch einmal in Erinnerung gerufen und bewertet werden.

I. Kompetenzordnung

Nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 11 GG verfügt der Bund über die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für die Statistik für Bundeszwecke. Das betrifft Vorbereitung und Durchführung eines Zensus und ermächtigt den Bund, entsprechende Gesetze zu erlassen. Statistik im Sinne von Art. 73 Abs. 1 Nr. 11 GG meint dabei die Erhebung, Sammlung, Darstellung und Auswertung von Daten und Fakten im Wege methodischen Vorgehens für staatliche Zwecke⁵. „Für Bundeszwecke” erfolgt eine Statistik allerdings nur dann, wenn sie objektiv auch der Erfüllung einer Bundesaufgabe dient⁶.

Eine staatliche Volkszählung durch Auswertung vorhandener Register und ergänzende Individualbefragungen unterfällt diesem Statistikbegriff⁷. Das folgt zwar noch nicht daraus, dass Art. 1, 3 und 5 Verordnung (EG) Nr. 763/2008⁸ die Mitgliedstaaten alle zehn Jahre zur Übermittlung bestimmter Bevölkerungsdaten an die Europäische Kommission verpflichten; insoweit gilt der Grundsatz der institutionellen und verfahrensmäßigen Autonomie der Mitgliedstaaten⁹. Die auf der Grundlage des Zensus 2011 erhobenen und ermittelten Daten dienen jedoch dadurch der Erfüllung von Aufgaben des Bundes, dass sie Informationen über die Einwohnerzahlen von Bund, Ländern und Gemeinden und damit die Bevölkerung der Bundesrepublik Deutschland sowie über weitere Strukturdaten auf den Gebieten Bevölkerung, Wirtschaft, Soziales, Wohnungswesen, Raumordnung, Verkehr, Umwelt und Arbeitsmarkt liefern. Auf ihrer Grundlage werden politische Entscheidungen des Bundes, die an bestehende Entwicklungen auf diesen Gebieten anknüpfen und insoweit steuernd eingreifen wollen, überhaupt erst möglich.

Dass die im Rahmen eines Zensus gewonnenen Informationen auch für Planungsprozesse und politische Entscheidungen der Länder und Kommunen herangezogen werden, steht der Einordnung als Statistik für Bundeszwecke nicht entgegen. In Programmen für Bundesstatistiken kann nach überkommener Auffassung auch statistischen Bedürfnissen der Länder Rechnung getragen werden, da sich Gesetzes-, Verwaltungs- und

Bayerische Verwaltungsblätter

Planungszuständigkeiten von Bund und Ländern vielfältig überschneiden¹⁰ und eine Trennung der objektiven Statistikzwecke insoweit nicht praktikabel ist¹¹.

Die Praxis ist freilich dadurch gekennzeichnet, dass die Länder wegen des hohen Aufwandes und der fachlichen und grundrechtlichen Hürden auch für ihre eigenen Angelegenheiten auf die vom Bund ermittelten Daten zurückgreifen¹². Die Länder besitzen nach Art. 70 i. V. m. Art. 30 GG zwar die Kompetenz zur Regelung und Durchführung statistischer Erhebungen für ihre eigenen Zwecke¹³ und haben von dieser durch den Erlass eigener Statistikgesetze auch Gebrauch gemacht¹⁴. Insoweit sind sie nicht an die in einer „Statistik für Bundeszwecke” erhobenen Daten gebunden, sondern könnten durchaus eigene, auch themengleiche Statistiken erstellen und verwenden. So hebt etwa § 29 Abs. 1 LFAG RP¹⁵ auf nach melderechtlichen Vorschriften ermittelte Einwohnerzahlen ab und gibt damit dem zentralen Melderegister des Landes den Vorzug gegenüber der Bevölkerungsfortschreibung nach bundesrechtlichen Regeln.

II. Materielle Vorgaben des Grundgesetzes

In materiellrechtlicher Hinsicht hat das Urteil zum Zensus 2011 vor allem fünf Maßstäbe für die verfassungsrechtliche Beurteilung eines Zensus ausgemacht: eine Verpflichtung zur realitätsgerechten Ermittlung der Einwohnerzahlen (1.), das Demokratie- und Rechtsstaatsgebot einschließlich von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG (2.), das föderative und das interkommunale Gleichbehandlungsgebot (3.), den Anspruch von Ländern und Gemeinden auf verfassungsgerichtlichen Rechtsschutz (4.) sowie das Recht auf informationelle Selbstbestimmung (5.).

1. Verpflichtung zur realitätsgerechten Einwohnerermittlung

a) Die Einwohnerzahl im Grundgesetz

Das Grundgesetz misst der Einwohnerzahl für die Stimmenanzahl der Länder im Bundesrat, ihre Stellung im Bund-Länder-Finanzausgleich sowie die Anforderungen, unter denen sie einer Neugliederung unterzogen werden können, spezifische Bedeutung zu.

aa) Nach Art. 51 Abs. 2 GG haben die Länder mindestens drei Stimmen im Bundesrat, Länder mit mehr als zwei Millionen Einwohnern vier, Länder mit mehr als sechs Millionen Einwohnern fünf und Länder mit mehr als sieben Millionen Einwohnern sechs Stimmen. Damit bringt die Verfassung zum Ausdruck, dass sich das Stimmgewicht der Länder – anders als etwa im Senat der USA – sehr grob, aber immerhin an der Bevölkerungszahl orientiert. Nach § 27 GeschO-BR sind der Bemessung der Stimmenzahl die Ergebnisse der amtlichen Bevölkerungsfortschreibung zugrunde zu legen, sofern nicht Ergebnisse einer amtlichen Volkszählung vorliegen.

Gemäß § 5 Abs. 1 Satz 2 Gesetz über die Statistik der Bevölkerungsbewegung und die Fortschreibung des Bevölkerungsstandes (Bevölkerungsstatistikgesetz – BevStatG) ist der jeweils letzte Zensus auch Grundlage der Fortschreibung. Da schon eine geringfügige Verschiebung der Einwohnerzahlen Auswirkungen auf die Stimmenzahl eines Landes im Bundesrat haben kann, lässt sich aus der Abstufung der Länder nach ihrer Größe in Art. 51 Abs. 2 GG¹⁶ die verfassungsrechtliche Notwendigkeit einer den tatsächlichen Verhältnissen angenäherten Bestimmung der Einwohnerzahlen der Länder ableiten.

bb) Auch die Finanzverfassung setzt ersichtlich realitätsnahe Einwohnerzahlen voraus¹⁷, nicht nur, weil die Zugrundelegung der Finanzkraft pro Einwohner dem Gebot der föderativen Gleichbehandlung entspricht¹⁸. Konkret spielt die Einwohnerzahl von Ländern und Gemeinden an mehreren Stellen des Bund-Länder-Finanzausgleichs eine Rolle:

– So wird der Anteil am Aufkommen der Umsatzsteuer den Ländern nach Maßgabe der Einwohnerzahl zugeteilt (Art. 107 Abs. 1 Satz 4 GG). Damit soll durch typisierende Anknüpfung an einen Durchschnittskonsum19 dem Grundsatz des „örtlichen Aufkommens” Rechnung getragen und gleichzeitig ein Bedarfselement in die Verteilung eingeführt werden20.– Nach Art. 107 Abs. 2 GG ist der Bundesgesetzgeber verpflichtet, sicherzustellen, dass die unterschiedliche Finanzkraft der Länder angemessen ausgeglichen wird. Dadurch sollen die Ergebnisse der primären Steuerertragsverteilung zwischen den Ländern korrigiert werden, soweit sie unangemessen erscheinen21. Mit der Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe wie „Finanzkraft”, „Finanzbedarf”, „Ausgleich” und „Angemessenheit” setzt Art. 107 Abs. 2 GG einen Finanzkraftvergleich zwischen den Ländern voraus, der auch einen Vergleichsmaßstab benötigt. Dass es sich dabei naheliegenderweise um das – gegebenenfalls zu modifizierende – Einwohnerkriterium handelt, entspricht der Staatspraxis seit der Weimarer Reichsverfassung22. Dieses Kriterium war dem Verfassungsgeber von 1948/49 ebenso geläufig wie dem verfassungsändernden Gesetzgeber späterer Jahre23 und liegt auch den aktuellen Regelungen des Art. 107 Abs. 2 GG zugrunde.– Maßstab für den Ausgleich sind die Einkünfte der Länder pro Kopf und damit mittelbar die jeweilige Einwohnerzahl24. Dadurch wird ein Finanzkraftvergleich zwischen den Ländern möglich, der – ausgehend von der typisierenden, allerdings nicht zwingenden Annahme, dass in ganz Deutschland mit derselben Summe Geldes auch ein einheitliches Niveau öffentlicher Leistungen finanziert werden kann25 – von ländereigenen Prioritäts- oder Dringlichkeitsentscheidungen unabhängig ist und eine allen Ländern gleichermaßen vorgegebene Bezugsgröße für die ihnen zugewiesenen Aufgaben enthält26.

– Auch die für Stadtstaaten und dünn besiedelte Flächenländer vorgesehene Einwohnergewichtung (§ 9 Abs. 2 und 3 FAG) setzt eine hinreichend genaue Ermittlung der Einwohnerzahlen voraus.

– Art. 107 Abs. 2 Satz 5 und 6 GG ermöglicht schließlich Ergänzungszuweisungen des Bundes für leistungsschwache Länder27, wofür es ebenfalls auf das Verhältnis von Finanzkraft und Aufgabenlast ankommt28. Konsequenterweise hat der Gesetzgeber – mit Nuancen im Detail – die Einwohnerzahl der Länder durchwegs maßgeblich berücksichtigt: In §§ 10 f. MaßstG 2017 und § 11 FAG knüpft er jeweils an die unterdurchschnittliche Finanzkraft als Voraussetzung für Bundesergänzungszuweisungen an und nimmt die Einwohnerzahl damit mittelbar in Bezug. Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen für Kosten politischer Führung kommen nach § 12 Abs. 5 MaßstG 2017 ebenfalls nur in Betracht, wenn ein Land im Hinblick auf seine Einwohnerzahl mit solchen Kosten überproportional belastet ist29.

– Die Einwohnerzahl spielt schließlich eine Rolle, soweit es um die Verteilung der Lasten aus unionsrechtlichen Sanktionen wegen Verstoßes gegen die Anforderungen an die Haushaltsdisziplin geht. Art. 109 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 1 GG legt insoweit fest, dass die Ländergesamtheit solidarisch 35 vom Hundert der auf die Länder entfallenden Lasten entsprechend ihrer Einwohnerzahl trägt.

cc) Im Hinblick auf Neugliederungen des Bundesgebiets knüpfen auch Art. 29 Abs. 4 und Abs. 7 Satz 1 GG an die Einwohnerzahl der betroffenen Gebiete an und bestimmen sie zu einer Voraussetzung für die Neugliederung. Die Grenze von einer Million Einwohnern in Art. 29 Abs. 4 GG beschränkt dabei die Möglichkeit eines Volksbegehrens auf Verflechtungsräume mit einem Mindestmaß an Bedeutung³⁰, während die 50 000-Einwohner-Grenze in Art. 29 Abs. 7 Satz 1 GG eine Art Geringfügigkeitsschwelle³¹ normiert. Dass die dabei verwendeten Zahlen hinreichend genau ermittelt sind, setzt das Grundgesetz ebenso voraus wie der einfache Gesetzgeber, der in § 18 Gesetz über das Verfahren bei Volksentscheid, Volksbegehren und Volksbefragung nach Art. 29 Abs. 6 GG³² umstandslos an die grundgesetzlich vorgegebene Zahl von einer Million Einwohnern anknüpft³³.

Entnommen aus den BayVBl. Heft 5/2025.