Mut Neues auszuprobieren

Bürokratie, schrieb der Soziologe Max Weber, schafft Berechenbarkeit, Neutralität und Rechtssicherheit.¹Vgl. bspw. hierzu aus der veröffentlichten Meinung Heinz-J. Bontrup, Der Wert der Bürokratie, in: FR Deutschland v. 21.10.2025, S. 14 und Nicola Fuchs-Schündeln, in: FR v. 23.10.25 S. 10 (Bürokratie ist nicht per se schlecht). Gleichwohl wird die Forderung nach Bürokratieabbau heutzutage nahezu inflationär und oft auch wenig differenzierend erhoben.²Vgl. hierzu u. a. Maximilian Amos, Redaktion beck-aktuell, v. 22.05.2025, Bürokratieabbau: Weniger ist mehr. Amos zitiert dort die Wissenschaftlerin Pascale Cancik wonach Bürokratie ein „Containerbegriff“ sei, „der sich mit allem füllen lässt, was die Betroffenen gerade so bewegt“.

Um in diesem Kontext konkreter zu werden, hat der Landtag von Baden-Württemberg einen vom Landkreistag im Rahmen der Entlastungsallianz³Die Entlastungsallianz wurde 2023 von der Landesregierung, den kommunalen Landesverbänden sowie Wirtschafts- und Finanzverbänden zum Abbau bürokratischer Belastungen und zur Aufgaben- und Standardkritik vereinbart (vgl. hierzu u.a. https://stm.baden-wuerttemberg.de/de/service/presse/pressemitteilung/pid/entlastungsallianz-fuer-baden-wuerttemberg-vereinbart). eingebrachten Vorschlag aufgegriffen⁴LT-Drs. 17/9087 S.1. und das Gesetz zur erprobungsweisen Befreiung von landesrechtlichen Regelungen für Gemeinden und Landkreise (Kommunales Regelungsbefreiungsgesetz – KommRegBefrG) vom 14. Oktober 2025 einstimmig⁵Plenarprotokoll 17/130 S. 7848 beschlossen (GBl. Nr. 96 v. 20. Oktober 2025⁶Siehe https://im.baden-wuerttemberg.de/fileadmin/redaktion/m-im/intern/dateien/pdf/20251020_GBl._2025_Nr._96_vom_20.10.2025_signed.pdf). Das Land nahm sich dabei die Standarderprobungsgesetze anderer Länder zum Vorbild.⁷LT-Drs. 17/9087 S.1. Vgl. z.B. Gesetz zur Erprobung der Abweichung von landesrechtlichen Standards in kommunalen Körperschaften des Landes Brandenburg (Brandenburgisches Standarderprobungsgesetz – BbgStEG) vom 31. August 2021 (GVBl.I/21, [Nr. 26]) und Gesetz zur Erprobung der Öffnung von landesrechtlichen Standards für kommunale Körperschaften (Kommunales Standarderprobungsgesetz – KommStEG M-V) Vom 28. Oktober 2010, GVOBl.M-V-S,616. Die Bundesregierung plant auf der Basis des Koalitionsvertrages ein Bundesexperimentiergesetz (vgl. StAnz. Nr. 42 v.24.10.2925 S.11). Experimentiergesetze werden auch von der Initiative für einen handlungsfähigen Staat empfohlen (vgl. Henneke, Wirkungsfelder der kommunalen Spitzenverbände in der Bundesrepublik, in: VBlBW 2025,265 (268) m.w.N und https://www.hertie-school.org/fileadmin/4_Debate/Debate_Photos_Downloads/2024/Initiative_handlungsfaehiger_staat/20250714_Initiative_Staatsreform_Abschlussbericht.pdf Das KommRegBefrG entspricht überwiegend dem Gesetz des Landes Brandenburg.⁸Plenarprotokoll 17/129 S.7812.

Ziel des Gesetzes ist es, den Gemeinden, Landkreisen und Zweckverbänden die Möglichkeit zu geben, neue Formen der Aufgabenerledigung und des Aufgaben­verzichts zu erproben, ohne dass dabei die Erreichung gesetzlicher Ziele gefähr­det wird. Dafür sollen zunächst im Einzelfall neue Lösungen in der Praxis erprobt werden können, um diese dann nach Auswertung der Erprobung bei Bedarf durch Anpassung beziehungsweise Abschaffung der entsprechenden Regelungen lan­desweit und dauerhaft umsetzen zu können. Ein weiterer Zweck des Gesetzes ist es, im Rahmen der Vorbereitung auf die Folgen der demografischen Entwicklung und des damit einhergehenden Fachkräftemangels die Möglichkeit neuer Wege bei der Aufgabenerfüllung ausprobieren zu können.⁹LT-Drs. 17/9087 S. 1 und 7.

Der Verfasser gibt in den nachfolgenden Ausführungen weitere Hinweise zur Zielsetzung dieses Erprobungsgesetzes und der zu deren Umsetzung gesetzlich vorgeschriebener Verfahrensschritte.

Ziel des Gesetzes (§ 1 KommRegBefrG)

In Absatz 1¹⁰Vgl. hierzu ebenda S. 12. wird den Gemeinden und Landkreisen, wie eingangs zusammengefasst, die Möglichkeit gegeben, neue Formen der Aufgabenerledigung und des Aufgabenverzichts zu erproben, d.h. für einen begrenzten Zeitraum Rechtsvorschriften verändert anzuwenden. So sollen in der Praxis Erfahrungen mit anderen Wegen der Aufgabenwahrnehmung gesammelt werden, um gegebenenfalls damit gewonnene positive Erkenntnisse landesweit und dauerhaft durch entsprechende Rechtsänderungen übernehmen zu können.

Das Land möchte damit auch die interkommunale Zusammenarbeit stärken und hat deshalb in den Anwendungsbereich des Gesetzes die kommunale Zusammenarbeit klarstellend aufgenommen. Für Zweckverbände gilt das Gesetz nach § 5 Absatz 2 des Gesetzes über die kommunale Zusammenarbeit (GKZ) entsprechend.

Als weiteres Ziel lässt das Gesetz in Absatz 2¹¹Vgl. ebenda. erprobungsweise neue Wege der Aufgabenwahrnehmung durch Gemeinden und Landkreise zu, um sich auf die Folgen der demografischen Entwicklung, insbesondere den Fachkräftemangel, vorzubereiten. Durch die mögliche Erprobung regional angepasster Lösungen zur Gestaltung des demografischen Wandels soll dazu beigetragen werden, auch auf künftige und nicht immer vorhersehbare Anpassungsbedarfe reagieren zu können.

Antragsrecht der Gemeinden und Landkreise, Regelungen (§ 2 KommRegBefrG)

Gemeinden und Landkreis können nach Absatz 1¹²Vgl. ebenda S. 12 f. einen Antrag auf die befristete Befreiung von landesrechtlichen Regelungen stellen. Neben der Befreiung von belastenden landesrechtlichen Regelungen kann auch ein Aufgabenverzicht Gegenstand einer Befreiung sein. Allerdings muss gewährleistet werden, dass Ziel und Zweck der Regelung gewahrt bleiben und durch den Antragsteller auch weiterhin erreicht werden. Diese Voraussetzung ist bei der Entscheidung über einen Antrag zu beachten.

Der Gesetzgeber lässt sich dabei bei der dargestellten gesetzlichen Regelung vom Grundgedanken der Deregulierung¹³Zum Begriff der Deregulierung vgl. u.a. https://de.wikipedia.org/wiki/Deregulierung leiten, wonach für eine Vielzahl von möglichen Fällen Zielvorgaben gegeben werden, über deren Umsetzung aber vor Ort entschieden werden kann.¹⁴LT-Drs. 17/9087 S. 13.

Eine Befreiung von belastenden Regelungen ist nach dem Gesetz nicht möglich, wenn höherrangiges Recht wie das Bundesrecht, das Recht der Europäischen Union oder Rechte Dritter dem entgegenstehen (Satz 2).¹⁵Ebenda.

Bestehen im Hinblick auf Erprobungsparagrafen beziehungsweise Experimentierklauseln spezielle gesetzliche Regelungen, wie § 11 Kindertagesbetreuungsgesetz beispielsweise, dann gehen diese den Regelungen dieses Gesetzes vor.

Absatz 2¹⁶Zu weiteren Einzelheiten vgl. ebenda. enthält eine Legaldefinition des Begriffes Regelungen, die belastende landesrechtliche Vorgaben im Sinne dieses Gesetzes enthalten können.  Darunter fallen einzelne Vorschriften in Gesetzen, Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften, die für die Erfüllung der Aufgaben der Gemeinden und Landkreise und der Aufgabe der unteren Verwaltungsbehörden erlassen wurden.

Antrags- und Genehmigungsverfahren (§ 3 KommRegBefrG)

Der Antrag auf Befreiung landesrechtlicher Regelungen kann nach Absatz 1 für eine Gemeinde der Bürgermeister und für einen Landkreis der Landrat stellen. Letzterer auch für Anträge, welche sich auf die Aufgabe als untere Verwaltungsbehörde beziehen. Der Gemeinderat und der Kreistag sind nach Satz 2 unverzüglich zu unterrichten. Der Kreistag nur soweit dessen Zuständigkeit betroffen ist.

Diese spezialgesetzliche Zuständigkeit nach Satz 3, wonach § 24 Absatz 1 Satz 2 der Gemeindeordnung (GemO) und § 19 Absatz 1 Satz 2 Landkreisordnung (LKrO) nicht gelten, dient der Verfahrensvereinfachung.¹⁷Ebenda S. 14.

Nach Satz 3 sind im Antrag die landesrechtlichen Regelungen, von denen abgewichen werden soll, die Dauer der Erprobung und die angestrebte Art und Weise, mit der der Zweck der Regelungen und ihrer übergeordneten Ziele auf andere Weise als durch ihre Erfüllung erreicht werden können, darzulegen. Die antragstellende Kommune trifft insoweit lediglich eine Darlegungslast, keine Beweislast.

Der Antrag ist an das jeweils fachliche Ministerium als Genehmigungsbehörde zu richten und mit einer Angabe der beantragten Dauer der Erprobung zu versehen.¹⁸Ebenda.

Nach Absatz 2¹⁹Zu den Einzelheiten des Antragverfahrens siehe ebenda S. 14 f. hat die Genehmigungsbehörde zwingend innerhalb von drei Monaten nach Eingang der erforderlichen Antragunterlagen zu entscheiden. Die Genehmigung gilt als erteilt, wenn sie über einen vollständigen Antrag nicht innerhalb dieser Frist entschieden hat (Satz 3).

Berührt der Antrag auch den Geschäftsbereich eines anderen Ministeriums, dann wird dieses durch die Genehmigungsbehörde auf geeignete Weise an der Entscheidung beteiligt.

Dem Antrag soll nach Satz 2 im Einklang mit den Zielen dieses Gesetzes stattgeben werden, es sei denn, es würde eine Gefahr für Leib und Leben von Menschen entstehen oder es stehen überwiegend Belange des Gemeinwohls entgegen. Die Beweislast, ob ein Versagungsgrund vorliegt, trifft die Genehmigungsbehörde. Der Tatsache, dass in einem Antragverfahren widerstreitende öffentliche Interessen aufeinandertreffen können, trägt der Gesetzgeber mit einem Abwägungsmodell Rechnung.²⁰Ebenda S. 15. Insgesamt ist das Verfahren grundsätzlich darauf ausgerichtet, die Erprobungen zu ermöglichen.²¹Ebenda.

Die Genehmigung kann mit Nebenbestimmungen versehen werden, sofern das Gesetz keine Spezialregelung trifft und die Voraussetzungen des § 36 des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes (LVwVfG) vorliegen.²²Zu den Einzelheiten vgl. ebenda.

Beabsichtigt die Genehmigungsbehörde   die teilweise oder gänzliche Ablehnung des Antrags, so hat sie nach Absatz 3 Satz 1 vor Ablauf der in Absatz 2 Satz 1 bestimmten Dreimonatsfrist zunächst mit dem Innenministerium auf eine Verständigung hinzuwirken. Auch diese Regelung ist vom Grundsatz getragen, dass eine Erprobung zu ermöglichen und zu fördern ist.²³Vgl. hierzu und weiteren Details des Verfahrens ebenda S. 16.

Kann ein Einvernehmen nicht erzielt werden, ist der Antrag abzulehnen (Satz 4).

Ist das Innenministerium selbst Genehmigungsbehörde, hat dieses gemeinsam mit dem Staatsministerium auf eine Verständigung hinzuwirken (Satz 2).

Die Genehmigung ist nach Absatz 4 Satz 1 für höchstens vier Jahre zu erteilen. Ist eine Genehmigung erteil oder gilt sie als erteilt, so ist dies unter Bezeichnung der Regelungen, die Gegenstände der Befreiung sind, und des Zeitraums der Erprobung im Gemeinsamen Amtsblatt bekannt zu machen (Satz 2).²⁴Der Forderung der SPD-Landtagsfraktion in einem Entschließungsantrag (LT-Drs.17/9593) zur Information über Anträge und der Entscheidungen der Genehmigungsbehörden ein Online-Portal zu schaffen, wurde im Gesetz nicht Rechnung getragen. Die Anträge sollen nach Aussage des Innenministers auf der Homepage des Ministeriums veröffentlicht werden (vgl. Plenarprotokoll 17/130 S. 7846). Die Genehmigungsbehörde hat dies zu veranlassen. Diese Transparenzregelung dient der Information der Bürgerschaft, der Wirtschaft und der anderen Kommunen.²⁵LT-Drs. 17/9087 S.16 und 17/9227 S.5.

Nach Absatz 5 Satz 1 unterrichtet der Bürgermeister den Gemeinderat und der Landrat den Kreistag, soweit die Zuständigkeit des Kreistags betroffen ist, über die Genehmigung. Der Gemeinderat beziehungsweise der Kreistag treffen dann als Hauptorgane in ihrer Zuständigkeit die erforderlichen Entscheidungen (Satz 2).²⁶Zu den Einzelheiten vgl. ebenda S. 17.

Antragsrecht der kommunalen Landesverbände (§ 4 KommRegBefrG)

Der Gesetzgeber räumt in Satz 1 den Kommunalen Landesverbänden jeweils für mehrere Gemeinden beziehungsweise Landkreise stellvertretend das Recht ein, Anträge nach § 2 Absatz 1 zu stellen. Die Antragsberechtigung bleibt dadurch ausdrücklich an die verantwortliche Aufgabenträgerschaft der Gemeinden und Landkreise gebunden.²⁷Ebenda. Diese Anträge können sich auch auf Aufgaben der unteren Verwaltungsbehörden beziehen.²⁸Ebenda.

Nach Satz 2 gilt für das Verfahrensrecht § 3 entsprechend.

Allgemeine Übertragbarkeit, Berichtspflicht (§ 5 KommRegBefrG)

Nach Absatz 1 prüft das jeweils fachlich zuständige Ministerium unter Beteiligung des Innenministeriums und der kommunalen Landesverbände die allgemeine Übertragbarkeit der Ergebnisse der Erprobung neuer Formen der Aufgabenerledigung auf die anderen Kommunen des Landes.  Das Ergebnis der Überprüfung wird in den nach Absatz 2 vorgeschriebenen Bericht an den Landtag eingestellt und bildet somit die Grundlage für eventuelle gesetzgeberische Aktivitäten.²⁹Ebenda.

Die dritte Berichterstattung hat ein halbes Jahr vor dem auf den 31. Dezember 2030 datierten Außerkrafttreten des Gesetzes (§ 6) zu erfolgen, um dem Gesetzgeber die Entscheidung zu ermöglichen, ob das Gesetz verlängert werden soll.³⁰Ebenda S. 18.

Abschließend ist darauf hinzuweisen, dass aus Sicht der Landesregierung aufgrund der Praxis entsprechender Standarderprobungsgesetze anderer Länder und der getroffenen einzelnen Regelungen keine verfassungsrechtlichen Bedenken gegen das Gesetz bestehen.³¹Vgl. hierzu ebenda S. 7 und 13 f.

Schlussbemerkung des Verfassers

Die Forderung nach Bürokratieabbau und Deregulierung prägt nicht nur die gegenwärtige Diskussion, sondern wurde in regelmäßigen Abständen immer wieder erhoben. So beispielsweise auch in den 1990 – Jahren und damals vom Städtetag vorangetrieben.  Allerdings, woran ich mich als damaliger Oberbürgermeister von Schramberg erinnere, aufgrund der Reaktion des Landes nur mit mäßigem Erfolg.³²Vgl. bspw. Andreas Müller, Ganz private Massenpost: der „eiserne Erwin“ gratuliert im Akkord, in: StZ v. 30.01.1998

Die Erfahrungen anderer Länder sind im Hinblick auf die Zahl der Antragstellungen aufgrund der Standarderprobungsgesetze nicht unbedingt überzeugend. So sollen in Brandenburg für die Jahre 2021 bis 2023 nur 13 Anträge eingegangen sein.³³Vgl. Plenarprotokoll 17/129 S. 7813 und Plenarprotokoll 17/130 S. 7844. Unter Berücksichtigung von Vorgängerregelungen sollen dies in den Jahren 2006 bis 2024 insgesamt 139 Anträge gewesen sein, wovon 52 auch umgesetzt wurden (vgl. StAnz. Nr.45 v. 15.November 2024 und Nr. 42 v. 24.10.2025 S. 11). Bleibt zu hoffen, dass das baden-württembergische Erprobungsgesetz deutlich mehr einschlägige Initiativen erzeugt und sowohl die potentiellen Antragsteller als auch die jeweils betroffenen Ministerien „Mut Neues auszuprobieren“ beweisen.³⁴So Innenminister Strobl (vgl. Plenarprotokoll 17/129 S. 7809 und Plenarprotokoll 17/130 S. 7846). Der Präsident des Gemeindetages warnt aber vor zu großen Erwartungen, da von diesem Gesetz nur landesrechtliche Regelungen zur kommunalen Aufgabenwahrnehmung umfasst sind (vgl. StAnz. Nr. 6 v.14.02.2025 S. 7. 7 % der einschlägigen gesetzlichen Regelungen sollen vom Land ausgehen, die übrigen von Bund und EU (vgl. u. a. Plenarprotokoll 17/129 S. 7810). Insoweit ist der „wuchtige Aufschlag“ des Städtetags mit Anträgen stellvertretend für seine 205 Mitgliedskommunen bemerkeswert.³⁵StAnz. Nr. 42 v. 24.10.2025 S. 11. Allerdings wird insoweit das Verbandsantragsrecht auch kritisch bewertet und der Verlust der Regelungskompetenz des Landtags befürchtet.³⁶Schwab, ebenda S. 2.