Die Geschäftsverteilung im Verwaltungsvorstand

Die Geschäftsverteilung im Verwaltungsvorstand bereitet als Gegenstand der Kompetenzverschränkung zwischen Rat und Hauptverwaltungsbeamtin seit Jahrzehnten Probleme. Diese haben sich mit Abschaffung der sog. Doppelspitze nicht aufgelöst, sondern vielmehr verschärft, seitdem auch die Bürgermeisterin direkt gewählt wird und somit potentiell weiter von der Ratsmehrheit entkoppelt ist. Der Beitrag von v. Danwitz in dieser Zeitschrift (NWVBl. 2025, 1) stellt daher zwar die richtigen Fragen. Er kommt aber aus hiesiger Sicht zu nicht nur dogmatisch anfechtbaren, sondern auch aus praktischer Sicht problematischen Ergebnissen. Aus diesem Grund behandelt die vorliegende Untersuchung insbesondere die streitige Frage nach einer Sperrwirkung des Ratsbeschlusses gemäß § 73 Abs. 1 Satz 1 oder 2 GO NRW nochmals mit anderer Perspektive. Der Beitrag tritt dafür ein, dass die Bürgermeisterin ihr Vorbehaltsrecht zur eigenen Dezernatsgestaltung (§ 62 Abs. 1 Satz 4 Var. 1 GO NRW) auch zeitlich nach dieser Ratsentscheidung weiterhin grundsätzlich ungehindert ausüben können muss.

I. Einleitung

Die Frage nach der Abgrenzung der grundsätzlichen Organisationsgewalt der Hauptverwaltungsbeamtin¹ und der diesbezüglichen „Einmischungskompetenzen” des Rates hat v. Danwitz in dieser Zeitschrift zu Recht als Dauerbrenner bezeichnet. Sie hat schon vor rund 40 Jahren selbst den „Kojak von Köln” als gestandenen Oberstadtdirektor zur offenbar schieren Verzweiflung getrieben – er forderte daraufhin nicht weniger als die „Verschrottung” der Gemeindeordnung.² Der Hilferuf wurde zwar rheinabwärts durchaus gehört, aber womöglich als exklusives Problem des notorischen Klüngels verstanden. Jedenfalls fehlt bis heute – das zeigt die hier geführte Diskussion – eine unmissverständliche gesetzgeberische Klarstellung für das Verhältnis von Rat und Bürgermeisterin bei der Geschäftsverteilung, sobald Beigeordnete im Spiel sind.

Dieser Zustand ist nicht nur insoweit prekär, als die Organe von 22 kreisfreien Städten zuzüglich einer nochmals größeren Anzahl kreisangehöriger Städte und Gemeinden potentiell täglich mit dem Problem zu kämpfen haben. Demnächst kommen womöglich noch bis zu 31 Kreise hinzu.³ Misslich ist dies vor allem für die (Ober-)Bürgermeisterkandidatinnen, welche sich im September dieses Jahres wieder zur Wahl stellen. Es werden ihrer nicht unbedingt mehr. Neben allseits beklagtem Schwinden von Gestaltungsspielräumen vor allem in Ansehung klammer kommunaler Kassen⁴ soll, so jedenfalls hätte es die von v. Danwitz vertretene Auffassung in der Praxis zur Folge, auch noch ihre Entscheidungsbefugnis bei der Ausgestaltung des eigenen Dezernats beschnitten werden. Wo hier noch wesentliche politische Selbstverwirklichung stattfinden soll, bleibt unklar. Der Wahlkampf um das wohlgemerkt der Direktwahl durch die Bürgerinnen unterliegende Amt könnte sich sodann mangels Verbleibs durchgreifender Entscheidungsbefugnisse auf das im Rheinland sprichwörtliche „nett’ Gesicht” beschränken. Der vorliegende Beitrag tritt dafür ein, dass dies auch rechtsdogmatisch nicht der Weisheit letzter Schluss sein kann. Die Bürgermeisterin muss sich vielmehr mit guten Gründen ihr eigenes Dezernat – wenn auch in äußeren Grenzen – in jeder Lage selbst schneidern können. Als geklärt gelten kann hingegen in Übereinstimmung mit v. Danwitz und anderen, dass die Bürgermeisterin nach § 62 Abs. 1 Satz 3 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) keinen Zugriff auf die Geschäftsverteilung zwischen den Beigeordneten untereinander mehr nehmen kann, sobald der Rat eine Entscheidung nach § 73 Abs. 1 GO NRW – im Einvernehmen mit der Bürgermeisterin oder zur Not mit dem Quorum des dortigen Satz 2 – getroffen hat.⁵ Der Streit verengt sich folglich auf die Frage nach der Reichweite der Sperrwirkung eines Ratsbeschlusses für die Organisationsbefugnis der Bürgermeisterin zugunsten (und zulasten) ihres eigenen Dezernats nach § 62 Abs. 1 Satz. 4 Var. 1 GO NRW. Insoweit ist auch von einem „Rückholrecht” die Rede.⁶

Zunächst liefert der Beitrag – soweit zum Verständnis des Rahmens der Streitfrage nötig – eine grobe Darstellung des gemeinderechtlichen Gesamtgefüges, in dem Rat, Beigeordnete und Bürgermeisterin zusammen-, ausnahmsweise aber auch gegeneinander wirken (II.). Sodann wird die Kernfrage nach der Reichweite der Sperrwirkung eines Ratsbeschlusses gemäß § 73 Abs. 1 Satz 1 oder 2 GO NRW für die Organisationsbefugnis der Bürgermeisterin nach § 62 Abs. 1 Satz 3 und 4 GO NRW näher untersucht, wobei der jüngste Beitrag von v. Danwitz als Kontrapunkt dienen soll (III.). Abrundend wird überblicksartig dargestellt, welche sonstigen Befugnisse der Bürgermeisterin zur Durchsetzung ihres Leitungsanspruchs zur Verfügung stehen (IV.). Der Beitrag schließt mit einem Fazit (V.).

II. Das Verhältnis von Bürgermeisterin und Beigeordneten unter Berücksichtigung der Ratszuständigkeit im Allgemeinen

Über das Verhältnis von Bürgermeisterin und Rat können ganze Monographien geschrieben werden.⁷ Insbesondere die Verschränkung der Kompetenzen beider Organe (auch) im Falle der nordrhein-westfälischen Gemeindeordnung wirft interessante Probleme auf.⁸ Vorliegend sollen mit Blick auf die Zielsetzung des Beitrags jedoch nur diejenigen Aspekte kurz beleuchtet werden, welche für das Verständnis der hiesigen Streitfrage von Relevanz sind.

Will man die Funktionsabgrenzung von Rat und hauptamtlicher Bürgermeisterin nach der Kommunalverfassung auf eine kurze Formel bringen, so könnte der Rat als beschließendes Steuerungs-, die Bürgermeisterin als administratives Ausführungsorgan beschrieben werden.⁹ Der Rat bestimmt innerhalb seiner Allzuständigkeit das sächliche „Ob” und „Was”, die Bürgermeisterin führt die entsprechenden Beschlüsse aus und entscheidet hierbei über das „Wie”. Sie ist Chefin der Gemeindeverwaltung und trägt „die volle und alleinige Verantwortung für das Funktionieren und die Einheitlichkeit der Verwaltungsdurchführung”.¹⁰ Wie im „großen Bruder” Staat bestehen zwar auch auf kommunaler Ebene Kompetenzverschränkungen, wovon etwa der Gegenstand des vorliegenden Beitrags zeugt. Die Vorschrift des § 73 Abs. 1 Satz 1 und 2 GO NRW kann insoweit als Rückausnahme zu dem aus der Allzuständigkeit des Rates herausgenommenen und der Bürgermeisterin überwiesenen Organisationsrecht beschrieben werden.¹¹ Allerdings ändert dies im Grundsatz nichts an der monokratisch-hierarchischen Organisation der Gemeindeverwaltung mit der Bürgermeisterin allein an der Spitze (§ 62 Abs. 1 Satz 2 GO NRW).

Rat und Bürgermeisterin werden grundsätzlich zugleich, aber separat für jeweils fünf Jahre gewählt.¹² Anders als die Regierung im parlamentarischen System von Bund und Ländern ist die direkt gewählte Hauptverwaltungsbeamtin jedoch gerade nicht auf das Vertrauen der Ratsmehrheit angewiesen, auch wenn ihr dieses natürlich das Leben leichter macht. In der Praxis ist es jedoch trotz gleichzeitiger Wahl keineswegs ausgemacht, dass Bürgermeisterin und Rat politisch „gleichgestimmt” sind.¹³

Mit Blick auf die Führung der Gemeindeverwaltung kommen an dieser Stelle die Beigeordneten ins Spiel. Die Herstellung einer zumindest in kreisangehörigen Städten fakultativen „Beigeordnetenverfassung” ist, so gewöhnlich sie ob ihrer Verbreitung erscheinen mag, erstaunlich voraussetzungsvoll. Es bedarf hierfür nicht weniger als drei (in kreisfreien Städten: vier), bei Ausnutzung aller Gestaltungsmöglichkeiten sogar vier (fünf) Ratsentscheidungen: der Festlegung des „Ob” und „Wie viele” in der Hauptsatzung (§ 71 Abs. 1 Satz 1 GO NRW), der Wahl der Beigeordneten selbst (§ 71 Abs. 1 bis 3 i. V. m. § 50 Abs. 2 GO NRW) sowie schließlich als notwendiger Folgeentscheidung der Bestellung der oder einer Beigeordneten zur allgemeinen Vertreterin der Bürgermeisterin (§ 68 Abs. 1 Satz 1 GO NRW). In kreisfreien Städten gilt Letzteres entsprechend für die Bestellung zur Stadtkämmerin (§ 71 Abs. 4 GO NRW). Hinzu kommt ggf. die den Gegenstand dieses Beitrags bildende Entscheidung über die Festlegung der Geschäftskreise nach § 73 Abs. 1 GO NRW, welche widrigenfalls die Bürgermeisterin trifft (§ 62 Abs. 1 Satz 3 i. V. m. § 73 Abs. 1 Satz 4 GO NRW).

Unter entsprechender Einschränkung der Organisationsgewalt der Bürgermeisterin können die Beigeordneten somit als verlängerter Arm des Rates bezeichnet werden,¹⁴ die „seinen politischen Willen in die Verwaltung [vermitteln]”¹⁵. Der Rat wählt sie und er kann sie auch abwählen, obgleich das für die Abwahl erforderliche Quorum¹⁶ gewissen Raum für die Entfaltung von Eigenständigkeit bei der Amtsführung lässt. Es handelt sich nicht um politische Beamtinnen,¹⁷ wohl aber um Wahlbeamtinnen. In dem noch nie zutreffenden, aber immer schon für eine grobe Verortung genutzten Kontinuum zwischen (vorgeblich dezisionistischer) Politik und (vorgeblich sachlicher) Verwaltung sind sie in gewissem Kontrast zu ihrer Ratsbindung mehr als Sachwalterinnen der bürokratischen Verwaltung konzipiert.¹⁸ Ausdruck dessen ist insbesondere das von spezifischen Qualifikationsvoraussetzungen flankierte Fachlichkeits- und Erfahrungserfordernis des § 73 Abs. 3 Satz 1 GO NRW.¹⁹ Das VG Potsdam führt dazu treffend aus:²⁰ „[B]ei dem Beigeordneten [handelt es sich] um einen im Hinblick auf seinen Aufgabenbereich als Beigeordneter erprobten Fachmann, der den vielfältigen Anforderungen eines kommunalen Spitzenamtes voraussichtlich gewachsen sein wird.” Auch die vergleichsweise lange Amtszeit von acht Jahren mit der Pflicht, sich der Wiederwahl zu stellen,²¹ ist Ausdruck des gesetzgeberischen Konzepts von Beigeordneten als Verwaltungsfachleuten.²² Durch ihren auf Dauer angelegten Dienst soll Kontinuität in die Verwaltungsführung der Gemeinde mit einem beständigen Wissen um die hierfür erforderlichen Inhalte und Techniken gebracht werden. Aus diesem Grund „überleben” Beigeordnete regelmäßig den sie inthronisierenden Rat, und – hiervon wird noch die Rede sein – auch die Bürgermeisterin, sofern sie nicht wiedergewählt wird. Es ist also im Ergebnis durchaus berechtigt, Beigeordnete ob ihrer im Vergleich zu den übrigen Verwaltungsbediensteten gesteigerten Eigenständigkeit in einer Sonderstellung zwischen Rat und Bürgermeisterin zu verorten.²³

Sind „zur Unterstützung”²⁴ der Bürgermeisterin Beigeordnete gewählt, so bilden sie mit ihr gemeinsam den sog. Verwaltungsvorstand.²⁵ Hierbei handelt es sich um kein (Entscheidungs-)Organ, sondern um ein bloß nach innen gerichtetes, kollegiales Koordinierungsgremium.²⁶ Dass die Bürgermeisterin in diesem Gremium den Vorsitz führt (§ 70 Abs. 1 Satz 2 GO NRW), macht sie im Verhältnis zu den Beigeordneten nicht lediglich zur prima inter pares, sondern verdeutlicht ihre von der Existenz der Beigeordneten grundsätzlich unangefochtene Stellung als Spitze der Verwaltung. Bei aller wünschenswerten Konsensorientierung entscheidet, wenn es hart auf hart kommt, die Bürgermeisterin im Sinne einer „Letztentscheidungskompetenz”²⁷ (§ 70 Abs. 4 Satz 1 GO NRW). Den Beigeordneten bleibt dann, und nur dann, wenn ihr Geschäftskreis betroffen ist,²⁸ nicht gleich der Gang nach Canossa, aber zum Hauptausschuss (§ 70 Abs. 4 Satz 2 GO NRW). Hiermit soll dem Rat die Möglichkeit korrigierenden Eingreifens gegeben werden. Ein solches bleibt freilich auf sächliche Richtungsentscheidungen oder sonst bloße Appelle beschränkt – Art und Weise der Verwaltungsführung als solche sind nicht Teil der (eingeschränkten) Allzuständigkeit des Rates.²⁹ Ihre Entscheidung im Verwaltungsvorstand, die wohlgemerkt als solche noch keine bindende Wirkung entfaltet, kann die Bürgermeisterin sodann vor allem mit Einzelweisungen effektuieren.³⁰ Bereits dies wirft die Frage auf, ob es sinnvoll ist, Vorbehalte gegen das Vorbehaltsrecht der Bürgermeisterin aus § 62 Abs. 1 Satz 4 Var. 1 GO NRW zu konstruieren, wenn sie am Ende so oder so – ggf. allerdings deutlich geräuschvoller und mühsamer³¹ – als (Pyrrhus-)Siegerin vom Platz geht.

III. Keine Sperrwirkung des § 73 Abs. 1 GO NRW für den Aufgabenvorbehalt der Bürgermeisterin nach § 62 Abs. 1 Satz 4 Var. 1 GO NRW

Da die Einbettung des Konflikts nun verdeutlicht ist, soll im Folgenden der eigentlichen Frage nach der Reichweite der Sperrwirkung eines Ratsbeschlusses nach § 73 Abs. 1 GO NRW mit Blick auf das Vorbehaltsrecht der Bürgermeisterin aus § 62 Abs. 1 Satz 4 Var. 1 GO NRW nachgegangen werden. Hierbei dient der Beitrag von v. Danwitz beispielhaft dazu, die Argumente der Ansicht zu beleuchten, die von einer umfassenden Bindung der Bürgermeisterin an eine Ratsentscheidung zur Geschäftsverteilung ausgeht. Nach einem entsprechenden Beschluss gemäß § 73 Abs. 1 Satz 1 oder 2 GO NRW soll ein Rückholrecht der Bürgermeisterin nicht mehr bestehen. Umgekehrt soll jedoch auch nach dieser Auffassung eine zeitlich zuvor getroffene Vorbehaltsentscheidung der Bürgermeisterin zugunsten des eigenen Dezernats den Zugriff des Rats insoweit sperren können.³²