Das Gesetz zur Modernisierung des öffentlichen Dienstes in NRW

Mit Datum vom 12.02.2025 hat die Landesregierung den Entwurf eines Gesetzes zur Modernisierung des öffentlichen Dienstes in Nordrhein-Westfalen NRW – Laufbahnrecht¹ in den Landtag eingebracht. Ziel war es – getreu dem Titel des Gesetzes – das Laufbahnrecht zu modernisieren und an aktuelle Herausforderungen, insbesondere den sich zunehmend verschärfenden Fachkräftemangel, anzupassen.² Zugleich hat der Gesetzgeber die Gelegenheit genutzt, verschiedene Regelungen vor dem Hintergrund der Kritik und den Vorgaben der Rechtsprechung anzupassen. Nur drei Monate später wurde der Entwurf – unter Berücksichtigung eines Änderungsantrags³ – am 27.05.2025 verabschiedet und trat nach seiner Verkündung⁴ am 07.06.2025 in Kraft.

Der Beitrag gibt einen Überblick über die wichtigsten Änderungen, die – anders als der Wortlaut vermuten lässt – nicht nur das Laufbahnrecht betreffen. Näher betrachtet werden dabei die Öffnung der Laufbahnen für Quereinsteiger (I.), die durchaus weitgehenden Veränderungen bei der statusrechtlichen Probezeit (II.) und bei Beförderungen (III.) sowie die verschiedenen Streichungen der Dienstzeiterfordernisse (IV.). Die Neuregelung zum Fortbestehen des Beamtenverhältnisses bei Übernahme eines kommunalen Wahlamtes steht zwar thematisch nicht im Zusammenhang mit der Modernisierung, insbesondere des Laufbahnrechts, stellt aber eine wesentliche Änderung im Dienstrecht dar und wird daher ebenfalls betrachtet (V.).

I. Erweiterte Durchlässigkeit und Förderung des Quereinstiegs in den Laufbahnen

1. Erweiterte Öffnung des Zugangs zu den Laufbahnen

§ 6 LBG NRW regelt wie bereits zuvor die Zugangsvoraussetzungen zu den Laufbahnen. § 6 Abs. 1 LBG NRW, der die Mindestbildungsvoraussetzungen regelt, hat nur redaktionelle Änderungen, § 6 Abs. 2 LBG NRW hat keinerlei Änderungen erfahren. Allerdings wurde § 6 LBG NRW um zwei Absätze ergänzt, mit denen der Gesetzgeber das politische Ziel der Gleichwertigkeit von akademischer und beruflicher Bildung fördern wollte.⁵

Neu hinzugekommen ist § 6 Abs. 3 LBG NRW, nachdem in den Laufbahnverordnungen für einzelne Laufbahnen und Laufbahngruppen Ausnahmen von den Mindestvoraussetzungen des Absatzes 1 insbesondere andere, geeignete Bildungsabschlüsse zugelassen werden können. Durch die Aufnahme dieser Öffnungsklausel soll es künftig möglich werden, ressortspezifische und bedarfsorientierte Abweichungen von den normierten Bildungsvoraussetzungen zuzulassen.⁶ Der Wortlaut des Gesetzes ist an dieser Stelle sehr weit, indem lediglich „andere, geeignete Bildungsabschlüsse” genannt werden. Die Gesetzesbegründung hingegen stellt auf den Deutschen Qualifizierungsrahmen (DQR) als Anknüpfungspunkt ab.⁷

Gerade diese Öffnungsklausel wurde im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens zum Teil kritisiert, da ein grundsätzliches Gleichsetzen der akademischen und der beruflichen Bildung zu einer Durchbrechung des Laufbahnprinzips führe und das Berufsbeamtentum schwäche.⁸ Zwar ist das Laufbahnprinzip verfassungsrechtlich über Art. 33 Abs. 5 GG verankert. Allerdings sind verfassungsrechtlich lediglich Ämtergruppen, die durch einheitliche Zugangsvoraussetzungen (etwa die Vorbildung), Ausbildung und Fortkommensmöglichkeiten sicherstellen, dass die Aufgaben der Verwaltung in einem bestimmten Bereich von den dort tätigen Beamten erfolgreich erfüllt werden können, vorgegeben, nicht jedoch Laufbahnen oder Laufbahngruppen.⁹ Entscheidend ist einerseits die Verzahnung mit dem Leistungsprinzip, das durch die geforderte Vorbildung eine gewisse Leistung pauschaliert sicherstellen soll, andererseits eine den Vorgaben von Art. 3 Abs. 1 GG genügende Anwendung. Daher ist eine solche Öffnung grds. zu begrüßen, zumal im Wege der Verordnung eine entsprechende gleiche bzw. gleichmäßige Anwendung sichergestellt werden kann.

§ 6 Abs. 4 LBG NRW wiederum verfolgt das Ziel, in allen Laufbahnen Durchlässigkeit und Quereinstieg zu fördern. Zu diesem Zweck wird ebenfalls mit einer Öffnungsklausel die Möglichkeit eröffnet, den Zugang zu einer Laufbahn mit Vorbereitungsdienst zu eröffnen, ohne dass ein Vorbereitungsdienst selbst absolviert wurde. Gem. § 6 Abs. 4 Nr. 1 LBG NRW muss der Bewerber über eine inhaltlich den Anforderungen des Vorbereitungsdienstes entsprechende Qualifikation verfügen. Hierbei kann es sich ausweislich der Gesetzesbegründung um eine abgeschlossene Ausbildung oder ein abgeschlossenes Studium handeln, die unmittelbar für die Laufbahn qualifizieren.¹⁰

Mit § 6 Abs. 4 Nr. 2 LBG NRW wird darüber hinaus die Option eröffnet, mittels einer geeigneten Qualifikation in Kombination mit einer hauptberuflichen Tätigkeit den Zugang zu einer Laufbahn mit Vorbereitungsdienst zu erlangen. Ob eine Qualifikation geeignet ist, richtet sich zum einen nach den Mindestvoraussetzungen des Absatzes 1 und hinsichtlich der Fachrichtung nach den Festlegungen der zuständigen obersten Dienstbehörde in der Ausbildungs- und Prüfungsverordnung. Die Regelung verlangt zum einen eine hauptberufliche Tätigkeit, die nach Art und Bedeutung der Tätigkeit in der angestrebten Laufbahn gleichwertig ist. Zum anderen muss die hauptberufliche Tätigkeit über einen Zeitraum von zwei Jahren für die Laufbahngruppe 1 bzw. von zwei Jahren und sechs Monaten für die Laufbahngruppe 2 ausgeübt worden sein. In Betracht kommen hier nur solche Tätigkeiten, soweit sie nach Erwerb der Bildungsvoraussetzungen geleistet wurden und diesen entsprechen.¹¹

2. Vereinfachung des Laufbahnwechsels durch Wegfall der Erprobungszeit

§ 11 LVO NRW regelt die Voraussetzungen für einen Laufbahnwechsel in ein statusgleiches Amt einer anderen Laufbahn neu. Besitzt der Beamte die Befähigung für die neue Laufbahn nicht, so ist ein Laufbahnwechsel nun zulässig, wenn die für die Wahrnehmung der Ämter in der Laufbahn erforderlichen Fähigkeiten und Kenntnisse durch Unterweisung oder entsprechende Qualifizierungsmaßnahmen oder – entweder in Verbindung mit solchen Maßnahmen oder alleine – durch die Wahrnehmung von Tätigkeiten, die mit den Anforderungen der neuen Laufbahn vergleichbar sind, erworben worden sind. Gestrichen wurde die zuvor in § 11 Abs. 2 Nr. 3 LVO NRW a. F. geregelte Erprobungszeit von zehn Monaten. Damit sollte dem Bedürfnis aus der Praxis Rechnung getragen werden, den Laufbahnwechsel flexibler und zeitlich straffer gestalten zu können.¹²

II. Veränderungen bei der statusrechtlichen Probezeit (§ 13 LBG NRW, § 5 LVO NRW)

Deutliche Änderungen haben die Vorschriften zur statusrechtlichen Probezeit erfahren. Mit § 10 Satz 1 BeamtStG hat der Bundesgesetzgeber in Ausübung der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz für das Statusrecht der Beamten der Länder, Gemeinden und anderen Körperschaften des öffentlichen Rechts (Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG) die statusrechtliche Mindest- und Höchstdauer der Probezeit festgelegt und vorgegeben. Die weitere Festlegung obliegt dem Landesgesetzgeber.¹³ Dieser hat die statusrechtliche Probezeit in § 13 LBG NRW und ergänzend hierzu in § 5 LVO NRW geregelt. Beide Normen sind im Rahmen der Reform überarbeitet worden.

1. Klarstellungen durch veränderten Aufbau des § 13 LBG NRW

Angesichts der Bedeutung der statusrechtlichen Probezeit mit Blick auf die regelmäßig angestrebte Ernennung auf Lebenszeit ist es positiv zu bewerten, dass die Definition hierfür sich nunmehr nicht mehr nur in § 5 LVO NRW, sondern auf gesetzlicher Ebene in § 13 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW findet. Dieser macht nun deutlich, dass es sich um die Zeit handelt, während der sich Laufbahnbewerber nach Erwerb der Befähigung, andere Bewerber nach Feststellung der Befähigung für ihre Laufbahn bewähren sollen. Ebenso dient es der Transparenz, dass die grundsätzliche Dauer der Probezeit jetzt in einem eigenen Absatz 2 und die Kriterien für die Bewährung aus § 13 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW a. F. übernommen und ebenfalls in einem eigenen Absatz 3 festgelegt sind. Hiernach sind Eignung, Befähigung und Leistung unter Anlegung eines strengen Maßstabs durch eine bzw. mehrere dienstliche Beurteilungen festzustellen (§ 13 Abs. 3 LBG NRW, § 5 Abs. 1 Satz 3 und 4 LVO NRW).

Unverändert legt § 13 Abs 2 Satz 1 LBG NRW dabei die Dauer der Regelprobezeit auf drei Jahre fest. Die Nennung der Höchstdauer von fünf Jahren ist mit Blick auf die höherrangige bundesrechtliche Regelung in § 10 Satz 1 BeamtStG rechtlich zwar überflüssig, schafft aber ebenfalls eine höhere Transparenz. Die Mindestprobezeit in der Laufbahngruppe 1 beträgt unverändert sechs Monate, in der Laufbahngruppe 2 ein Jahr (§ 5 Abs. 2 LVO NRW).

2. Berücksichtigung von Zeiten jedweder Teilzeit auf die Probezeit

§ 5 Abs. 1 Satz 2 LVO NRW ersetzt den Regelungsgehalt von § 5 Abs. 7 LVO NRW a. F. Zeiten einer Teilzeitbeschäftigung mit mindestens der Hälfte der regelmäßigen Arbeitszeit gelten nach wie vor in vollem Umfang als Probezeit. Neu hingegen ist die Regelung, wonach auch Teilzeitbeschäftigung mit weniger als der Hälfte der regelmäßigen Arbeitszeit im vollen Umfang als Probezeit gilt, es sei denn, zwingende sachliche Gründe stehen dem entgegen. Mit dieser Regelung wollte der Gesetzgeber das Benachteiligungsverbot des § 69 LBG NRW konkretisieren.¹⁴ Zwingende sachliche Gründe sind daher auch mit Blick auf § 69 Abs. 1 LBG NRW nur solche, die eine unterschiedliche Behandlung als einzig vertretbare und damit alternativlose Entscheidung darstellen.¹⁵ Diese Regelung setzt das Benachteiligungsverbot konsequent um und ist daher uneingeschränkt zu begrüßen. Mit dem Ausnahmetatbestand der zwingenden sachlichen Gründe bleibt dem Dienstherrn eine „letzte” Handlungsoption, von der er allerdings in der Praxis wohl kaum Gebrauch machen wird. Zu Recht sind die Hürden hier hochgesetzt.

3. Erweiterungen der Anrechnungsmöglichkeiten früherer Tätigkeiten

§ 13 Abs. 2 Satz 2 LBG NRW stellt zudem die (allgemeine) rechtliche Grundlage für eine Reduzierung der Probezeit durch Kürzung und Anrechnung dar. Nähere Regelungen hierzu finden sich sowohl in den folgenden Absätzen der Norm als auch in der LVO NRW (§ 13 Abs. 2 Satz 4 LBG NRW). Gem. § 13 Abs. 2 Satz 3 BGB darf eine Reduzierung der Probezeit durch Kürzung und Anrechnung nicht dazu führen, dass die Bewährung nicht ordnungsgemäß festgestellt werden kann. Dies ermöglicht es, die Entscheidung über die Anrechnung von hauptberuflichen Tätigkeiten nicht bereits bei der Ernennung in das Beamtenverhältnis auf Probe, sondern erst nach Ableistung einer gewissen Probezeit zu treffen.¹⁶

Inhaltliche Veränderungen hat es vor allem bei den Anrechnungsmöglichkeiten gegeben. Bislang bestanden diese lediglich für Dienstzeiten im öffentlichen Dienst oder als Lehrkraft an Ersatzschulen und Zeiten einer hauptberuflichen Tätigkeit, die öffentlichen Belangen des Bundes oder eines Landes dient (§ 13 Abs. 3 Satz 1 LBG NRW). Tätigkeiten in der Privatwirtschaft waren nicht anrechnungsfähig. § 13 Abs. 5 LBG NRW – ergänzt durch § 5 Abs. 4 LVO NRW – eröffnet nun erstmals die Möglichkeit der Anrechnung hauptberuflicher Tätigkeit innerhalb oder außerhalb des öffentlichen Dienstes. Voraussetzung ist lediglich, wie bereits zuvor bei den Dienstzeiten im öffentlichen Dienst, dass die Tätigkeit nach Art und Bedeutung der Tätigkeit in der Laufbahn gleichwertig ist. Damit soll der Wechsel qualifizierter und berufserfahrener Bewerber aus der Privatwirtschaft in den öffentlichen Dienst attraktiver werden.¹⁷

Die Neuregelung setzt zum einen voraus, dass es sich um eine hauptberufliche Tätigkeit handelt. Für die Hauptberuflichkeit selbst wurde eine gesetzliche Definition aufgenommen. Ausweislich des neu hinzugefügten § 2 Abs. 6 LBG NRW¹⁸ ist eine Tätigkeit hauptberuflich, „wenn sie entgeltlich ist, gewolltermaßen den Schwerpunkt der beruflichen Tätigkeit darstellt, in der Regel den überwiegenden Teil der Arbeitskraft beansprucht und dem durch Ausbildung und Berufswahl geprägten Berufsbild entspricht oder nahekommt.” Der Gesetzgeber stellt dabei ausdrücklich auf die Rechtsprechung des BVerwG ab.¹⁹ Hierdurch soll eine Abgrenzung von Tätigkeiten ermöglicht werden, die die Arbeitskraft nur nebenbei beanspruchen oder die neben einer hauptberuflichen Tätigkeit nur als Nebentätigkeit, Nebenamt oder Nebenbeschäftigung ausgeübt werden können.²⁰ In Übereinstimmung mit der höchstrichterlichen Rechtsprechung wird nicht danach unterschieden, ob die Tätigkeit mit mehr als der Hälfte der regelmäßigen Arbeitszeit oder in geringerem Umfang ausgeübt wird, wenn sie nach den Lebensumständen des Betroffenen dessen Tätigkeitsschwerpunkt bildet.²¹

Zudem muss die frühere Tätigkeit – unabhängig ob im Öffentlichen Dienst oder in der Privatwirtschaft – nach den wahrzunehmenden Funktionen, dem Schwierigkeitsgrad, dem Maß der damit verbundenen Verantwortung sowie dem geforderten Vor- und Ausbildungsstand dem Amt der in Rede stehenden Laufbahn entsprechen.²²

§ 5 Abs. 4 LVO NRW enthält weitere – für die Beamten wichtige – Konkretisierungen: Zum einen gelten die Anrechnungsmöglichkeiten nicht für die Mindestprobezeit (§ 5 Abs. 4 Satz 2 LVO NRW), diese muss also abgeleistet werden. Zum anderen sind über den Verweis in § 5 Abs. 4 Satz 3 LVO NRW auf § 5 Abs. 1 Satz 2 LVO NRW auch Zeiten in Teilzeit – unabhängig von ihrem Umfang – grds. in vollem Umfang für die Anrechnung heranzuziehen, es sei denn, zwingende sachliche Gründe stehen dem entgegen. Letztere wären dann von dem Dienstherrn darzulegen und zu beweisen. Schließlich stellt § 5 Abs. 4 Satz 4 LVO NRW klar, dass solche hauptberuflichen Tätigkeiten nicht anzurechnen sind, die bereits auf den Vorbereitungsdienst angerechnet worden sind oder deren Ausübung Voraussetzung für den laufbahnrechtlichen Befähigungserwerb ist.

Der Anrechnungstatbestand gewährt dem Beamten einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung des Dienstherrn über die Frage der Anrechnung. Bei der Entscheidung ist unter Berücksichtigung des neuen § 13 Abs. 2 Satz 3 LBG NRW maßgeblich darauf abzustellen, ob der Sinn und Zweck der Probezeit, also die Feststellung der Bewährung, durch die Anrechnung in Frage gestellt wird.²³ Hier wird die Rechtsstellung des Beamten indes leider geschwächt, da die frühere Regelung (für Dienstzeiten im Öffentlichen Dienst) eine Soll-Regelung für die Anrechnung enthielt (§ 5 Abs. 3 LVO NRW a. F.). Derartige Normen sind im Regelfall für die mit ihrer Durchführung betraute Behörde rechtlich zwingend und verpflichten sie, grundsätzlich so zu verfahren, wie es im Gesetz bestimmt ist. Im Regelfall bedeutet das „Soll” ein „Muss”. Nur bei Vorliegen von Umständen, die den Fall als atypisch erscheinen lassen, darf die Behörde anders verfahren als im Gesetz vorgesehen und den atypischen Fall nach pflichtgemäßem Ermessen entscheiden.²⁴ Es wäre wünschenswert gewesen, wenn es auch unter den Neuregelungen bei einer „Soll-Regelung” geblieben wäre, zumal die inhaltlichen Voraussetzungen an die Anrechnung hinreichend einschränkend sind.

Den gesamten Beitrag entnehmen Sie den NWVBl. Heft 11/2025.