Wahlwerbung auf öffentlichen Straßen und Plätzen

Die Kommunalwahlen in Niedersachsen am 13.09.2026 rücken näher, und die Parteien und Einzelbewerber befinden sich am Beginn des Wahlkampfes. In der „heißen Phase” des Wahlkampfes, die in dem Zeitraum zwischen acht und sechs Wochen vor dem Wahltermin liegt, werden vornehmlich die Gemeinden als Straßenbaulastträger mit zahlreichen Anträgen der Parteien auf Erteilung einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis konfrontiert sein. Es bestehen nicht selten Unsicherheiten im gemeindlichen Raum, und es stellt sich dann die Frage, ob die Parteien und auch die Einzelbewerber einen Anspruch auf die Erteilung einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis innehaben, wie die Reichweite eines etwaigen Anspruchs zu definieren ist, mit welchen Argumenten der Anspruch zulässigerweise begrenzt werden kann und ob ggf. auch der Inhalt der Wahlsichtwerbung irgendwie relevant ist. Nachfolgend soll eine systematische Auseinandersetzung mit diesen Fragen anhand einer Auswertung der relevanten Rechtsprechung erfolgen.

I. Erlaubnispflicht der Wahlsichtwerbung an Aufstellwänden sowie an Laternen im öffentlichen Raum

Nach anerkannter höchstrichterlicher Rechtsprechung steht es im Einklang mit dem Verfassungsrecht, „Wahlpropaganda” der straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnispflicht (vgl. §§ 18, 14 NStrG) zu unterwerfen. Zwar hat der Zweck, für den die Sondernutzungserlaubnisse begehrt werden, mit der Zielrichtung „Wahlpropaganda” ein erhebliches Gewicht und somit Einfluss auf die Ermessensausübung der Behörde bei der Erteilung der straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis. Dies stellt jedoch die Erlaubnispflicht an sich nicht infrage¹.

II. Ermessensentscheidung und Anspruch auf Erteilung einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis

Die Bedeutung der Wahlen für einen demokratischen Staat (Art. 28 Abs. 1 Satz 2 und Art. 38 Abs. 1 GG) sowie das Recht auf freie Meinungsäußerung gemäß Art. 5 Abs. 1 GG und der Gleichbehandlungsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG (ggf. in seiner konkretisierenden Ausformung aus § 5 Abs. 1 PartG, soweit es sich nicht um einen Einzelbewerber handelt) sowie abgeleitet aus der Stellung der Parteien im Verfassungssystem aus Art. 21 GG besteht – jedenfalls für den Regelfall – ein Anspruch, der darauf gerichtet ist, eine Wahlsichtwerbung auf öffentlichen Straßen zu ermöglichen. Das behördliche Ermessen im Rahmen der Entscheidung über die Erlaubnis zum Aufstellen und Aufhängen von Wahlplakaten durch Parteien wird aufgrund der oben genannten verfassungsrechtlichen Determination im Hinblick auf die Erlaubniserteilung regelmäßig erheblich reduziert sein, sodass ein Anspruch – in Grenzen und nicht schrankenlos – bestehen wird.² Dies gilt jedenfalls während angemessener Zeit vor Wahlen und Abstimmungen.³ Die Ermessensausübung kann durch (verwaltungsinterne) Richtlinien oder Anordnungen für eine gleichmäßige Handhabung allgemein geregelt werden.⁴ Sowohl eine ermessenslenkende Verwaltungsrichtlinie als auch der Erlaubnisbescheid sind zum Ausdruck der Ermessensbetätigung zu begründen.⁵

 

III. Bestimmtheit des Antrags auf Erteilung einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis

Zur Prüffähigkeit eines Antrags auf Erteilung einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis gehört auch die Benennung der Anzahl und der Standorte der Plakate. Fehlen entsprechende Angaben, liegt regelmäßig kein prüffähiger Antrag vor. Nach Auffassung des VG Augsburg ist die Gemeinde ist in diesem Fall nicht gehalten, von sich aus nachzufragen oder den Antrag weiter aufzuklären.⁶ Ohne diese Angaben wird die Gemeinde auch nicht prüfen können, ob sie den jeweiligen Parteien eine angemessene Anzahl an Plakaten an hinreichend werbewirksamen Standorten zuerkannt hat und ob sie die zur Verfügung stehenden Plakatierungsmöglichkeiten angemessen unter den Parteien/Wahlvorschlägen verteilt hat. Der Auffassung des VG Augsburg, die Behörde habe nicht auf die Prüffähigkeit des Antrags gegenüber dem Antragsteller hinwirken müssen, kann jedoch mit guten Argumenten die Aufklärungspflicht der Behörde aus § 25 Abs. 1 und 2 VwVfG entgegengehalten werden.

IV. Reichweite des Anspruchs auf Erteilung einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis

Der Anspruch auf Erteilung einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis besteht lediglich in dem Umfang, der für die Selbstdarstellung der jeweiligen Partei notwendig und angemessen ist.⁷ „Der Anspruch der Parteien richtet sich auf eine angemessene Wahlsichtwerbung, ist aber auch auf eine solche beschränkt.”⁸ Der gemeindlichen Einschränkungs- und Gestaltungsmöglichkeit sind dort Grenzen gesetzt, wo nach Umfang (Zahl der Plätze) und Ortswahl (Werbewirksamkeit der Aufstellfläche) die zugelassene Plakatierung keine angemessene Wahlwerbung mehr zulässt.⁹

Die Plakatierungsmöglichkeiten müssen hinreichend dicht sein, um den Parteien bzw. Wahlvorschlägen oder Einzelbewerbern flächendeckend Wahlwerbung im gesamten Gemeindegebiet zu ermöglichen und ihnen den notwendigen Raum zur Selbstdarstellung zu verschaffen¹⁰. Die Gemeinde braucht den Wünschen der Partei nicht unbeschränkt Rechnung zu tragen. In welcher Art und Weise die Gemeinde dem verfassungsrechtlichen Gebot der Parteien auf Einräumung von Stellplätzen in einem für die Selbstdarstellung notwendigen und angemessenen Umfang Rechnung trägt, ist ihre Sache¹¹.

Die Gemeinden sind jedoch insoweit eingeengt, dass im Ergebnis jeweils angemessene Wahlwerbemöglichkeiten sichergestellt werden müssen, die den Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG und § 5 Abs. 1 PartG und sonstiges Verfassungsrecht beachten¹².

1. Geltung des Gleichbehandlungsgrundsatzes unter Beachtung des Prinzips der „abgestuften Chancengleichheit”

Grundsätzlich gilt der Gleichbehandlungsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG i. V. m. § 5 Abs. 1 PartG in seiner besonderen Ausformung des Gebots der Gewährung der Wahlgleichheit. Es sind daher alle Parteien und Wahlvorschläge gleich zu behandeln, der Umfang der Gewährung ist aber nach der Bedeutung der Parteien „bis zu dem für die Erreichung des Zwecks erforderlichen Mindestmaß” abzustufen.¹³ Hieraus ergibt sich das Prinzip der „abgestuften Chancengleichheit”.¹⁴ Eine absolute, formale Gleichbehandlung aller Parteien/Wahlvorschläge „hätte […] eine nicht zu billigende Ungleichbehandlung zur Folge”, weil mit einer Gleichbehandlung der Anschein des gleichen Gewichts der verschiedenen Parteien erweckt und der Wähler über die wahre Bedeutung der einzelnen Parteien getäuscht würde. Dies würde das Neutralitätsgebot der Träger öffentlicher Gewalt im Wahlkampf verletzen.¹⁵

2. Das Mindestmaß an Plakatierungsmöglichkeiten

Grundsätzlich sind jeder Partei und jedem Wahlvorschlag 5 % der insgesamt angebotenen Plakatierungsmöglichkeiten als Mindestmaß anzubieten.

a) Ermittlung der für alle Parteien und Wahlvorschläge zur Verfügung zu stellenden Wahlplakatierungsmöglichkeiten

Die notwendige Mindestzahl an Plakatierungsmöglichkeiten ist „jedenfalls dann gewährleistet, wenn jede Partei rechnerisch in jedem Wahl- und Stimmbezirk mindestens eine Möglichkeit zur Wahlsichtwerbung besitzt”.¹⁶ Dieser Grundsatz dürfte jedoch lediglich für Kleinstgemeinden zutreffend sein.

In Großstädten und größeren Gemeinden ist es erforderlich und auch ausreichend, wenn ein Aufstellungsort je 100 Einwohner für alle Wahlbewerber zur Verfügung steht.¹⁷

Nach dieser Rechtsprechung ist mithin im Regelfall das Mindestmaß der insgesamt zu gewährenden Plakatierungsmöglichkeiten eingehalten, wenn jeder Partei mindestens ein Doppelplakat auf 200 Einwohner gewährt wird.¹⁸

b) Gewährung des Mindestmaßes an Plakatierungsstellplätzen an die jeweilige konkrete Partei und den jeweiligen konkreten Wahlvorschlag

Der Möglichkeit der Abstufung (vgl. oben unter II.1 „Prinzip der abgestuften Chancengleichheit”) sind verfassungsrechtlich allerdings enge Grenzen gesetzt. Bei der Zuweisung der konkreten Anzahl an Stellplätzen für die jeweilige Partei kann nicht etwa allein auf die Ergebnisse einer vorangegangenen Wahl abgestellt werden. Vielmehr ist den kleinen Parteien eine überproportionale Mindestzahl von Plakatierungsmöglichkeiten zuzuerkennen.¹⁹

„Es ist daher geboten, jeder Partei, die Stellplätze beansprucht, mindestens 5 % der bereitgestellten Plätze zur Verfügung zu stellen. Erst die restlichen Plätze sind auf die Parteien nach deren Bedeutung zu verteilen.”²⁰

3. Aufteilung der Plakatierungsmöglichkeiten nach dem Prinzip der „abgestuften Chancengleichheit”

Nach der aufgezeigten Rechtsprechung kann folgendes Schema angewandt werden, um die Plakatierungsmöglichkeiten auf die einzelnen Parteien und Wahlvorschläge nach dem Prinzip der „abgestuften Chancengleichheit” aufzuteilen:

– Zunächst ist die theoretische Gesamtzahl der insgesamt zur Verfügung stehenden Wahlplakatierungsmöglichkeiten zu ermitteln, vgl. oben IV 1.

– In einem zweiten Schritt ist das jeder Partei zuzubilligende Mindestmaß an Plakatierungsmöglichkeiten zu gewähren. Formale Gleichheit im Bereich des Mindestmaßes – Faustformel 5 % der insgesamt vorhandenen Stellplätze für jede Partei/jeden Wahlvorschlag; sollte das Mindestmaß nicht erreicht werden können – Einzelfallprüfung unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, vgl. oben unter IV.2.

– In einem dritten Schritt erfolgt die Verteilung der übrigen (darüber hinausgehenden) Stellplätze entsprechend der Bedeutung der Parteien/Wahlvorschläge gemessen an dem vorangegangenen Wahlergebnis. Der größten Partei darf dabei nicht mehr als das Vier- bis Fünffache an Plakatierungsmöglichkeiten eingeräumt werden als der kleinsten Partei, vgl. nachfolgend unter Nr. IV.3.

– Der vierte Schritt ist die Verhältnismäßigkeitsprüfung aufgrund der Umstände des Einzelfalls.

Der Abstufung sind enge verfassungsrechtliche Grenzen gesetzt. Ein „erdrückendes Übergewicht” der großen gegenüber den kleinen Parteien, sodass die Sichtbarkeit der kleinen Parteien gegenüber den großen Parteien untergehen würde, würde die Grenze der Zulässigkeit der gebotenen Abstufung überschreiten.²¹ Die Grenze der zulässigen Abstufung ist überschritten, wenn der größten gegenüber der kleinsten Partei mehr als das Vier- bis Fünffache an Plakatierungsmöglichkeiten zugestanden werden würde.²²

Die Bedeutung einer Partei bemisst sich insbesondere anhand der Ergebnisse der vergangenen Wahlen.²³ Für eine Partei, die im Bundestag in Fraktionsstärke vertreten ist, muss der Umfang der Gewährung mindestens halb so groß wie für jede andere Partei sein. Eine im Bundestag und an verschiedenen Landesregierungen beteiligte Partei darf gemäß ihrer Bedeutung nicht wie eine weniger bedeutende Kleinpartei behandelt werden, die keine vergleichbaren Wahlergebnisse vorweisen kann und nicht in Regierungsverantwortung steht.²⁴ Beruft sich die Gemeinde auf eine Erschöpfung der Kapazität geeigneter Wahlplakatierungsmöglichkeiten – kann sie mithin nicht alle beantragten Wahlplakatierungsmöglichkeiten gewähren –, muss sie deren potenzielle Anzahl nachvollziehbar ermitteln und unter Beachtung des Mindestmaßes für kleine Parteien nach eben diesem Grundsatz der abgestuften Chancengleichheit verteilen. Dabei darf sie berücksichtigen, dass an einem Wahltag möglicherweise mehrere Wahlen stattfinden.²⁵

Den gesamten Beitrag entnehmen Sie den NdsVBl. Heft 7/2026.