Digitalisierung des Bauleitplanverfahrens

A. Anlass und Hintergrund

Am 07.07.2023 ist das Gesetz zur Stärkung der Digitalisierung des Bauleitplanverfahrens und zur Änderung weiterer Vorschriften¹ in Kraft getreten (im Folgenden: BauGB-Digitalisierungsnovelle). Mit den Neuregelungen hat der Gesetzgeber den bereits 2004 begonnenen Prozess einer Digitalisierung des Bauleitplanverfahrens fortgesetzt und jedenfalls das digitale Beteiligungsverfahren zum Regelfall gemacht. Allerdings hat er das Verfahren nicht vollständig „durchdigitalisiert”, da nach wie vor eine „analoge Auslegungsbekanntmachung” erforderlich ist und die auszulegenden Unterlagen neben der Veröffentlichung im Internet für Betroffene ohne Internetzugang auch auf andere leicht zu erreichende Weise zu veröffentlichen sind.²

Die Änderungen sind zunächst vor dem Hintergrund zu sehen, dass sich die während der Coronapandemie befristet eingeführten Regelungen zur digitalen Beteiligung auch in der Praxis bewährt (vgl. dazu C. III) und die von der Planung Betroffenen sich daran gewöhnt haben. Außerdem werden mit dem Gesetz Regelungen aus dem Koalitionsvertrag der ehemaligen „Ampel-Regierungsparteien” umgesetzt und sie sind auch Teil des Bund-Länder-Pakts zur Planungs- und Genehmigungsbeschleunigung, der u. a. Maßnahmen zur weiteren Digitalisierung des Bauleitplanverfahrens vorsieht. Letztlich geht es darum, die Chancen der Digitalisierung im Sinne der Vereinfachung, Automatisierung und gerade auch Beschleunigung von Verfahren effektiv zu nutzen.

Mit dem Gesetz zur Stärkung der integrierten Stadtentwicklung³ sollte die Digitalisierung des Bauleitplanverfahrens fortentwickelt und weiter gestärkt werden. Auch wenn die Beratungen zu diesem Gesetzentwurf im parlamentarischen Verfahren bereits weit fortgeschritten waren⁴, konnte das Gesetzgebungsverfahren angesichts der Neuwahlen am 23.02.2025 zum Deutschen Bundestag nicht mehr abgeschlossen werden und es unterliegt dem Grundsatz der Diskontinuität. Gleichwohl lohnt sich aber – gerade auch mit Blick auf denkbare Änderungen des BauGB in der kommenden Legislaturperiode – ein (Rück-)Blick auf die angedachten Änderungen (vgl. dazu F.) in Bezug auf die Digitalisierung.

B. Funktion der Öffentlichkeitsbeteiligung

Das Bundesverwaltungsgericht hat die mit der Öffentlichkeitsbeteiligung verbundene Anstoßwirkung nach § 3 Absatz 2 BauGB a. F. wie folgt beschrieben: „Der Begriff der Anstoßwirkung kennzeichnet schlagwortartig die Anforderungen, die an die in § 3 Absatz 2 Satz 2 Halbs. 1 BauGB vorgeschriebene ortsübliche Bekanntmachung des Ortes und der Dauer der Auslegung der Entwürfe der Bauleitpläne zu stellen sind. Die Bekanntmachung muss danach in einer Weise geschehen, die geeignet ist, dem an der beabsichtigten Bauleitplanung interessierten Bürger sein Interesse an Information und Beteiligung durch Abgabe einer Stellungnahme bewusst zu machen und dadurch eine gemeindliche Öffentlichkeit herzustellen. Sie soll interessierte Bürger dazu ermuntern, sich am Ort der Auslegung des Planentwurfs zu den angegebenen Zeiten über die gemeindlichen Planungsabsichten zu informieren und gegebenenfalls mit Anregungen und Bedenken zur Planung beizutragen. Ihre Aufgabe ist es nicht, über den Inhalt der angelaufenen Planung selbst so detailliert Auskunft zu geben, dass die Einsichtnahme in die Planunterlagen am Ort der Auslegung entbehrlich wird.” Die Bekanntmachung muss erkennen lassen, welches Planungsvorhaben die Gemeinde betreiben will.”⁵

 

§ 4 a Abs. 1 BauGB verdeutlicht, dass die Vorschriften über die Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung insbesondere der vollständigen Ermittlung und zutreffenden Bewertung der von der Planung berührten Belange dienen. Der Öffentlichkeit – wie den Behörden – kommt bei der Sammlung des Abwägungsmaterials damit vor allem die Aufgabe zu, die Gemeinde auf solche Betroffenheiten aufmerksam zu machen, die für sie nicht ohne Weiteres erkennbar sind.⁶

Daran hat sich auch mit den am 07.07.2023 in Kraft getretenen Änderungen des § 3 Absatz 2 BauGB nichts geändert.

C. Rückblick⁷

I. EAG Bau 2004

Erste – wenn auch zaghafte – Ansätze auf dem Weg hin zur Digitalisierung des Bauleitplanverfahrens finden sich im Gesetz zur Anpassung des Baugesetzbuchs an EU-Richtlinien (Europarechtsanpassungsgesetz Bau – EAG Bau) vom 24.06.2004.⁸ Der damals neu eingeführte § 4 a Abs. 4 BauGB a. F. regelte, dass bei der Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung ergänzend elektronische Informationstechnologien genutzt werden können. Soweit die Gemeinde den Entwurf des Bauleitplans und die Begründung in das Internet einstellte, konnten die Stellungnahmen der Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange durch Mitteilung von Ort und Dauer der öffentlichen Auslegung nach § 3 Abs. 2 BauGB a. F. und der Internetadresse eingeholt werden; die Mitteilung konnte im Wege der elektronischen Kommunikation erfolgen, soweit der Empfänger hierfür einen Zugang eröffnet hatte.

Bei Einführung von § 4 a Abs. 4 BauGB a. F. hat der Gesetzgeber sich u. a. von folgenden Erwägungen leiten lassen: „In Absatz 4 wird den Gemeinden die Nutzung elektronischer Medien eröffnet. Mit dieser fakultativen Bestimmung wird auch die völker- und europarechtliche Tendenz einer Betonung der Nutzung neuer Medien aufgegriffen, die insbesondere aus Art. 5 Abs. 3 der Aarhus-Konvention und der zu ihrer Umsetzung auf EU-Ebene erlassenen Öffentlichkeitsbeteiligungsrichtlinie (…) hervorgeht. Eine entsprechende europarechtliche Verpflichtung, insbesondere zur Einstellung von Bauleitplänen in das Internet, ergibt sich hieraus nicht. Satz 1 sieht dabei lediglich eine zusätzliche Möglichkeit zur Beteiligung der Öffentlichkeit auch durch das Internet vor, die von den formalen Beteiligungserfordernissen des § 3 nicht befreit. Demgegenüber sieht Satz 2 im Hinblick auf die Beteiligung der Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange nunmehr ausdrücklich die Möglichkeit einer Erleichterung des Verfahrens in der Praxis vor. Danach kann eine Gemeinde, die ihren Bauleitplan in das Internet eingestellt hat, ihre zu beteiligenden Ansprechpartner per E-Mail oder in anderer Form von Ort und Dauer der Auslegung des Bauleitplans unterrichten, soweit der Empfänger über einen entsprechenden Zugang verfügt; anstelle der Übersendung des Plan-Dokuments kann auf das Internet – unter Angabe der Adresse – verwiesen werden.”⁹

II. BauGB 2017

1. Regelungsinhalt und Anlass

13 Jahre später hat der Gesetzgeber der Digitalisierung mit dem am 13.05.2017 in Kraft getretenen Gesetz zur Umsetzung der Richtlinie 2014/52/EU im Städtebaurecht und zur Stärkung des neuen Zusammenlebens in der Stadt vom 04.05.2017¹⁰ einen weiteren Schub verliehen. § 4 a Abs. 4 BauGB 2017 regelte: „Der Inhalt der ortsüblichen Bekanntmachung nach § 3 Abs. 2 Satz 2 und die nach § 3 Abs. 2 Satz 1 auszulegenden Unterlagen sind zusätzlich in das Internet einzustellen und über ein zentrales Internetportal des Landes zugänglich zu machen. Die Stellungnahmen der Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange können durch Mitteilung von Ort und Dauer der öffentlichen Auslegung nach § 3 Abs. 2 und der Internetadresse, unter der der Inhalt der Bekanntmachung und die Unterlagen nach Satz 1 im Internet eingesehen werden können, eingeholt werden; die Mitteilung kann elektronisch übermittelt werden. In den Fällen des Satzes 2 hat die Gemeinde der Behörde oder einem sonstigen Träger öffentlicher Belange auf Verlangen den Entwurf des Bauleitplans und der Begründung in Papierform zu übermitteln; § 4 Abs. 2 Satz 2 bleibt unberührt.”

Zu dieser Regelung hat der Gesetzgeber sich ausweislich der Gesetzesbegründung aus folgenden Gründen veranlasst gesehen: „Artikel 6 Absatz 2 der UVP-Richtlinie sieht vor, dass die Öffentlichkeit im Rahmen des Beteiligungsverfahrens durch öffentliche Bekanntmachung und elektronisch zu informieren ist. Die bisher vorgesehene bloß ergänzende Nutzung elektronischer Kommunikationstechnologien reicht daher nicht mehr aus. In § 4 a Abs. 4 Satz 1 BauGB soll daher angeordnet werden, dass der Inhalt der ortsüblichen Bekanntmachung auch in das Internet einzustellen ist. Zudem wird vorgesehen, dass die nach § 3 Absatz 2 Satz 1 BauGB öffentlich auszulegenden Unterlagen zusätzlich im Internet zu veröffentlichen sind (Art. 6 Abs. 5 Satz 2 i. V. m. Abs. 3 der UVP-Richtlinie; vgl. auch Erwägungsgrund 18). Der Verpflichtung zur Einstellung in das Internet ist genügt, wenn die auszulegenden Unterlagen, etwa über das Internetportal der Gemeinde, für die Öffentlichkeit auffindbar und abrufbar sind. Darüber hinaus sind sie über ein zentrales Internetportal des Landes zugänglich zu machen. Die Verpflichtung zur Einrichtung der zentralen Internetportale ergibt sich aus Art. 6 Abs. 5 der UVP-Richtlinie und wird durch das geplante UVP-Modernisierungsgesetz im Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung umgesetzt werden.

In § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB soll für den Fall, dass der Inhalt der Bekanntmachung und die auszulegenden Unterlagen zwar in das Internet eingestellt, aber nicht über das zentrale Internetportal des Landes zugänglich sind, vorgesehen werden, dass dies für die Rechtswirksamkeit des Bebauungsplans unbeachtlich ist. § 4 a Abs. 4 Satz 2 und 3 BauGB trägt dem Umstand Rechnung, dass nach § 4 a Abs. 4 Satz 1 BauGB eine Internetveröffentlichung künftig obligatorisch ist, und entspricht im Übrigen dem bisherigen Recht. (…).”¹¹

2. Weitere Änderungen (§§ 6 a und 10 a BauGB)

Ebenfalls neu im Hinblick auf die Digitalisierung des Bauleitplanverfahrens geregelt wurde durch das BauGB 2017 in § 6 a Abs. 2 BauGB, dass der wirksame Flächennutzungsplan mit der Begründung und der zusammenfassenden Erklärung ergänzend auch in das Internet eingestellt und über ein zentrales Internetportal des Landes zugänglich gemacht werden soll.

Gleichermaßen gilt seit 2017 bis heute unverändert, dass der in Kraft getretene Bebauungsplan mit der Begründung und der zusammenfassenden Erklärung ergänzend auch in das Internet eingestellt und über ein zentrales Internetportal des Landes zugänglich gemacht werden soll.

III. Planungssicherstellungsgesetz

Anlässlich der Folgen der Covid-19-Pandemie konnte zur Sicherstellung der ordnungsgemäßen Durchführung auch von Bebauungsplanverfahren abweichend von § 3 Abs. 2 BauGB a. F. nach Maßgabe der bis zum 31.12.2022 befristeten Regelungen des Planungssicherstellungsgesetzes (PlanSiG)¹² auf eine „physische” Auslegung der nach § 3 Abs. 2 Satz 1 BauGB a. F. relevanten Unterlagen (Planentwurf, Begründung, Umweltbericht, die nach Einschätzung der Gemeinde wesentlichen umweltbezogenen Stellungsnahmen) in Papierform verzichtet werden. Hierzu war u. a. die Möglichkeit zur Bekanntmachung von Unterlagen und anderer Informationen über das Internet vorgesehen. § 3 PlanSiG, der gemäß § 1 Nr. 4 PlanSiG auch auf das BauGB Anwendung fand, regelte auch für den hier interessierenden Fall der Bauleitplanung, dass die Auslegung unter bestimmten Voraussetzungen durch eine Veröffentlichung im Internet ersetzt werden konnte.¹³

D. Geltende Rechtslage: BauGB-Digitalisierungsnovelle

I. Zielsetzung und Regelungsabsichten

Mit der BauGB-Digitalisierungsnovelle wurde § 4 a Abs. 4 BauGB a. F. in der bis dahin geltenden Fassung inhaltlich neu gefasst und dessen Regelungsgehalt wurde im Wesentlichen in den neu gefassten § 3 Abs. 2 BauGB integriert.

II. Förmliche Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 3 Abs. 2 BauGB¹⁴

Während die Beteiligungsregelungen zur frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 3 Abs. l BauGB unverändert geblieben sind, hat der Gesetzgeber die förmliche Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 3 Abs. 2 BauGB nunmehr wie folgt ausgestaltet:

1. Veröffentlichung im Internet

Wesentliche Neuerung ist, dass das Beteiligungsverfahren im Regelfall nunmehr digital durch Nutzung des Internets erfolgt. Die bisherige öffentliche Auslegung des Planentwurfs mit der Begründung und den nach Einschätzung der Gemeinde wesentlichen, bereits vorliegenden umweltbezogenen Stellungnahmen wird durch die Veröffentlichung im Internet als Regelverfahren ersetzt. Die Unterlagen sind daher regelmäßig nicht mehr zwingend in Papierform auszulegen und vor Ort bei der Gemeinde zur Einsichtnahme bereit zu halten.

Ohne Änderung im Zuge der Novellierung geblieben ist nach § 3 Abs. 2 BauGB, welche Unterlagen zu veröffentlichen sind. Dabei handelt es sich wie bisher um den Entwurf der Bauleitpläne mit Begründung (und in der Regel um den Umweltbericht; Ausnahmen gelten u. a. bei Bebauungsplänen der Innenentwicklung, die im Verfahren nach § 13 a BauGB aufgestellt werden) und die nach Einschätzung der Gemeinde wesentlichen, bereits vorliegenden umweltbezogenen Stellungnahmen (§ 3 Abs. 2 Satz l BauGB).

Die Mindestdauer der Beteiligung der zuletzt mit dem BauGB 2017 geänderten Fristen ist ebenfalls unverändert geblieben: Die Unterlagen nach § 3 Abs. 2 Satz 1 BauGB sind für die Dauer eines Monats, mindestens jedoch für die Dauer von 30 Tagen, oder bei Vorliegen eines wichtigen Grundes für die Dauer einer angemessenen längeren Frist im Internet zu veröffentlichen (§ 3 Abs. 2 Satz 1 BauGB).

Nur redaktionell an anderer Stelle geregelt, aber inhaltlich gleich geblieben ist ebenfalls die notwendige Angabe der Arten umweltbezogener Informationen in der ortsüblichen Bekanntmachung vor Veröffentlichung im Internet¹⁵ (§ 3 Abs. 2 Satz 4 BauGB).

Auch § 3 Abs. 3 BauGB (ergänzende Hinweise bei Flächennutzungsplänen) ist mit Ausnahme der notwendigen redaktionellen Anpassungen nicht inhaltlich geändert worden.

2. Andere leicht zu erreichende Zugangsmöglichkeiten

Ungeachtet aller Bestrebungen zur möglichst umfassenden Digitalisierung des Beteiligungsverfahrens im Regelfall fordert das Gesetz in § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB von den Gemeinden weiterhin, parallel zur Veröffentlichung im Internet andere leicht zu erreichende Zugangsmöglichkeiten zu den im Internet bereitzustellenden Unterlagen zu eröffnen. Das Gesetz nennt hier beispielhaft zwei Möglichkeiten: Die Gemeinde kann öffentlich zugängliche Lesegeräte zur Verfügung stellen oder die Unterlagen wie bisher öffentlich auslegen. Der Begriff „andere leicht zu erreichende Zugangsmöglichkeiten” erfolgt in Anlehnung an die Regelungen des PlanSiG (vgl. dazu oben C. III.). Öffentlich zugängliche Lesegerate können etwa Tablets oder Computer sein, die im Foyer des Rathauses aufgestellt werden und an denen man die Unterlagen einsehen kann. Bei dieser Art der Beteiligung der Öffentlichkeit wird man im Hinblick auf die Anstoßwirkung der förmlichen Öffentlichkeitsbeteiligung wohl fordern müssen, dass der technische und tatsächliche Zugang zu diesen Lesegeräten ohne Schwierigkeiten möglich sein muss.

Bei der Durchführung der Beteiligung der Öffentlichkeit ist, wie auch bisher, darauf zu achten, dass die im Internet veröffentlichten Unterlagen sowie die ggf. ausgedruckten oder auf anderem Wege zur Verfügung gestellten Unterlagen inhaltlich identisch sind. Dies dürfte sich besonders leicht gewährleisten lassen, wenn die Unterlagen auf einem Lesegerät oder Computer im jeweiligen Dienstgebäude bereitgestellt werden, da hier auf die im Internet veröffentlichte Fassung verlinkt werden kann.¹⁶

Aus pragmatischen Gründen und im Hinblick auf die langjährig eingeübte Verwaltungspraxis der Gemeinden im Zusammenhang mit der Auslegung der Planunterlagen vor Ort in Papierform ist zu vermuten, dass die Gemeinden in der Tendenz eher von der ergänzenden öffentlichen Auslegung Gebrauch machen werden.

Dass der Gesetzgeber ergänzend eine Regelung zu den leicht zu erreichenden Zugangsmöglichkeiten vorgesehen hat, hat, neben der Zielsetzung des Beteiligungsverfahrens auch der Bevölkerung, die keinen technischen und persönlichen Zugang zum Internet hat, die Möglichkeit einer Beteiligung zu eröffnen, u. a. auch unionsrechtliche Gründe: Art. 6 Abs. 2 der (zuletzt 2014 geänderten) UVP-Richtlinie, dessen Umsetzung auch § 3 Abs. 2 BauGB dient, bestimmt, dass „eine Information der Öffentlichkeit elektronisch und durch öffentliche Bekanntmachung oder auf anderem geeigneten Wege” zur Verfügung gestellt wird.

3. Behördenbeteiligung und Beteiligung der sonstigen Träger öffentlicher Belange

Die Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange i. S. v. § 4 Abs. 2 BauGB sollen nach § 3 Abs. 2 Satz 3 BauGB über die Veröffentlichung des Planentwurfs im Internet auf elektronischem Weg (z. B. per E-Mail) benachrichtigt werden.

4. Öffentliche Bekanntmachung, Frist und zusätzliches Einstellen ins Internet

§ 3 Abs. 2 Satz 4 BauGB regelt wie bisher das generelle Erfordernis einer ortsüblichen Bekanntmachung vor Beginn der Veröffentlichungsfrist. Durch den Wegfall der bisher bundesrechtlich normierten Wochenfrist für die ortsübliche Bekanntmachung entsteht ein Gestaltungsspielraum für die plangebenden Stellen. Die bewährte Vorgehensweise der Einhaltung einer Wochenfrist zwischen der ortsüblichen Bekanntmachung (z. B. durch Veröffentlichung im Amtsblatt) und dem Start der Beteiligung der Öffentlichkeit kann beibehalten werden. Denkbar ist aber auch eine Verkürzung des Zeitraums zwischen der Ankündigung und dem eigentlichen Start der Beteiligung der Öffentlichkeit.¹⁷

§ 3 Abs. 2 Satz 5 BauGB sieht weiterhin vor, dass auch der Inhalt der ortsüblichen Bekanntmachung zusätzlich in das Internet einzustellen und zusammen mit den veröffentlichten Unterlagen über ein zentrales Internetportal des Landes zugänglich zu machen ist. Damit soll sichergestellt werden, dass der Bekanntmachungstext in direktem Zusammenhang mit den Unterlagen zum Planentwurf von der Öffentlichkeit eingesehen werden kann. In der Praxis dürfte zu empfehlen sein, den Inhalt der Bekanntmachung zeitlich parallel zur ortsüblichen Bekanntmachung in das Internet einzustellen und über ein zentrales Landesportal verfügbar zu machen (spätestens aber mit Beginn der Beteiligung) und diesen dann während der gesamten Veröffentlichungsfrist verfügbar zu halten.

5. Ausschließlich digitale Bekanntmachungen?

Vor dem Hintergrund, dass einzelne Länder in ihrem Landesrecht die Möglichkeit vorsehen, dass auch ein digitales Verfahren ein ortsübliches Verfahren zur Aufstellung oder Änderung kommunaler Satzungen sein kann, stellt sich die Frage des Verhältnisses derartiger landesrechtlicher Regelungen zu § 3 Abs. 2 Satz 4 BauGB, wonach die Internetseite oder Internetadresse, unter der die in § 3 Abs. 2 Satz 1 BauGB genannten Unterlagen eingesehen werden können, die Dauer der Veröffentlichungsfrist sowie Angaben dazu, welche Arten umweltbezogener Informationen verfügbar sind, vor Beginn der Veröffentlichungsfrist ortsüblich bekannt zu machen sind.

Relevant werden kann die Problematik in den Fällen, in denen Gemeinden in ihrer Hauptsatzung – etwa aus Kostengründen – die Veröffentlichung im Internet zur alleinigen und ausschließlichen Form der Bekanntmachung bestimmt haben sollten.

In Nordrhein-Westfalen lässt § 4 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung über die öffentliche Bekanntmachung von kommunalem Ortsrecht (Bekanntmachungsverordnung – BekanntmVO) alternativ folgende Formen der Bekanntmachung zu. Danach werden öffentliche Bekanntmachungen der Gemeinden, die durch Rechtsvorschrift vorgeschrieben sind, vollzogen 1. im Amtsblatt der Gemeinde, 2. in einer oder mehreren in der Hauptsatzung hierfür allgemein bestimmten, regelmäßig, mindestens einmal wöchentlich erscheinenden Zeitungen, 3. durch Aushang an der Bekanntmachungstafel der Gemeinde und den sonstigen hierfür bestimmten Stellen für die Dauer von mindestens einer Woche, wobei gleichzeitig durch das Amtsblatt oder die Zeitung oder das Internet auf den Aushang hinzuweisen ist, oder 4. durch Bereitstellung im Internet. Dies gilt allerdings nur, soweit gesetzlich nicht etwas anderes bestimmt ist.

Eine solche anderweitige Bestimmung enthält § 3 Abs. 2 Satz 4 BauGB: Der Gesetzgeber will durch das Wort „zusätzlich” sicherstellen, dass die Einstellung des Inhalts der Bekanntmachung in das Internet ergänzend und nicht ersetzend zur landes- oder ortsrechtlich geregelten ortsüblichen Bekanntmachung erfolgt. Entsprechend den landes-/ortsrechtlichen Vorgaben ist somit zu prüfen, welche anderen Möglichkeiten (z. B. Aushänge, Tageszeitungen oder Amtsblätter) für die Bekanntmachung zu nutzen sind. Damit soll auch sichergestellt werden, dass insbesondere der Personenkreis, für den die „anderen leicht zu erreichenden Zugangsmöglichkeiten” gedacht sind, von den Beteiligungsmöglichkeiten erfahren kann.¹⁸

Nochmals hervorzuheben ist an dieser Stelle, dass eine rein digitale Bekanntmachung nicht nur bundesrechtlich nicht zulässig ist. Dieses Vorgehen wäre auch mit den Anforderungen des UNECE-Übereinkommens über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (Aarhus-Konvention) nicht zu vereinbaren: Der Beschwerdeausschuss der Aarhus-Konvention (ACCC) hat entschieden, dass Artikel 5 Absatz 2 der Aarhus-Konvention (effektive Bekanntmachung) nicht durch eine reine Internetveröffentlichung erfüllt werden kann, da nicht erwartet werden kann, dass die Betroffenen proaktiv Behördenseiten aufsuchen, um nach Vorhaben zu schauen. Die Entscheidung ist von der Vertragsstaatenkonferenz bestätigt worden. In einer Empfehlung zur Durchführung von Öffentlichkeitsbeteiligungsverfahren unter Pandemiebedingungen (ACCC/A/2020/2) betont der ACCC, dass die gleichen Anforderungen auch für Pläne und Programme nach Artikel 7 der Aarhus-Konvention gelten.¹⁹

6. Angabe und Hinweise nach § 3 Abs. 2 Satz 4 BauGB

Die im Rahmen der auch weiterhin erforderlichen ortsüblichen Bekanntmachung aufzunehmenden Angaben und Hinweise sind im Zuge der BauGB-Digitalisierungsnovelle nunmehr in § 3 Abs. 2 Satz 4 BauGB geregelt. Danach sind die Internetseite oder Internetadresse, unter der die zu veröffentlichenden Unterlagen eingesehen werden können, die Dauer der Veröffentlichungsfrist sowie Angaben dazu, welche Arten umweltbezogener Informationen verfügbar sind, anzugeben.

Es ist wie bisher darauf hinzuweisen, dass Stellungnahmen während der Dauer der Veröffentlichungsfrist abgegeben werden können. Mit der Umstellung auf das digitale Beteiligungsverfahren ist zusätzlich darauf hinzuweisen, dass die Stellungnahmen elektronisch übermittelt werden sollen, bei Bedarf aber auch auf anderem Weg abgegeben werden können. Dies kann etwa wie folgt erfolgen:

–

elektronisch: z. B. per E-Mail (keine besondere Signatur erforderlich) oder Online-Formular

–

möglichst durch Angabe der E-Mailadresse bzw. Internetadresse für das Online-Formular

Auch wenn das Gesetz keine abschließende Vorgabe zur Form von Stellungnahmen regelt, ist eine schriftliche Fixierung für Berücksichtigung im Planverfahren erforderlich.²⁰ Sichergestellt bleiben muss auch die Möglichkeit zur Abgabe mündlicher Stellungnahmen; eine anderweitige Übermittlung (Brief, Fax) ist auch weiterhin zulässig, wenn eine digitale Übermittlung nicht möglich ist.²¹

Die plangebende Stelle sollte hierbei darüber informieren, wohin die Stellungnahmen elektronisch übermittelt und auf welchem anderen Weg sie bei Bedarf abgegeben werden können.

Unverändert geblieben ist die bisherige Regelung, dass nicht fristgerecht abgegebene Stellungnahmen bei der Beschlussfassung über den Bauleitplan unberücksichtigt bleiben können. Außerdem ist darauf hinzuweisen, welche zusätzlichen, leicht zu erreichenden Zugangsmöglichkeiten bestehen.

III. Behördenbeteiligung nach § 4 BauGB

Auch die Behördenbeteiligung – die wie bisher auch parallel zur Beteiligung der Öffentlichkeit durchgeführt werden kann – ist mit der BauGB-Digitalisierungsnovelle auf ein digitales Regelverfahren umgestellt worden. Die vormals freigestellte Regelung zur Nutzung digitaler Verfahren nach § 4 a Abs. 4 Satz 2 BauGB a. F. ist jetzt obligatorisch vorgesehen (bisherige „Kann”-Regelung wird zur „Soll”-Regelung). Hierzu sollen gemäß § 4 Abs. 2 Satz 2 BauGB die Bereitstellung der Unterlagen für die Beteiligung der Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange sowie die Mitteilung hierüber elektronisch erfolgen (z. B. per E-Mail mit Verweis auf die Internetseite zum Herunterladen der Unterlagen). Im Rahmen dieser Mitteilung soll außerdem darauf hingewiesen werden, dass die Stellungnahmen gemäß § 4 Abs. 2 Satz 4 BauGB ebenfalls elektronisch übermittelt werden sollen. Von dieser obligatorischen Nutzung digitaler Verfahren kann nur im Ausnahmefall, z. B. bei Stromausfall oder Hacker-Angriffen o.Ä., abgewichen werden.²²

Entfallen ist die gemeindliche Pflicht zur Zusendung des Planentwurfs und der Begründung in Papierform an Behörden oder Träger öffentlicher Belange auf deren Verlangen nach § 4 a Abs. 4 Satz 3 BauGB 2017.

IV. XPlanung

Bei den Beteiligungsverfahren nach dem BauGB sowie der Einstellung raumbezogener Planwerke in das Internet handelt es sich nach dem Gesetz zur Verbesserung des Onlinezugangs zu Verwaltungsleistungen (Onlinezugangsgesetz – OZG) um zu digitalisierende Leistungen.

Zur Förderung der Digitalisierung in den Verfahren der Bauleitplanung verweist § 4 a Absatz 6 BauGB deklaratorisch und unterstützend auf die Beschlüsse des IT-Planungsrats zur Festsetzung von IT-Interoperabilitäts- und IT-Sicherheitsstandards sowie die Vorgaben des OZG, soweit diese für die Gemeinden verbindlich sind.

Der IT-Planungsrat hat die Anwendung der Austauschstandards XPlanung und XBau im Bau- und Planungsbereich am 05.10.2017 beschlossen.²³ XPlanung ist ein offenes, XML-basiertes Datenformat, das den verlustfreien Austausch von räumlichen Planwerken zwischen unterschiedlichen IT-Systemen ermöglicht.

Über die E-Government-Gesetze der Länder sind diese vielfach auch für den kommunalen Bereich verbindlich; in Nordrhein-Westfalen ergibt sich diese Pflicht aus dem E-Government-Gesetz.

E. Auf § 3 Abs. 2 BauGB übertragbare Rechtsprechung zu § 4 a Abs. 4 BauGB a. F.

Aktuelle obergerichtliche Rechtsprechung zu § 3 Abs. 2 BauGB in der seit dem 07.07.2023 geltenden Fassung liegt – soweit ersichtlich – aktuell naturgemäß noch nicht vor. Auch mit § 4 a Abs. 4 BauGB a. F. hat sich die obergerichtliche Rechtsprechung nur vereinzelt befasst, was einerseits der Dauer von Bauleitplanverfahren und andererseits der Dauer von Normenkontrollverfahren geschuldet sein dürfte. Auch wenn § 3 Abs. 2 BauGB nunmehr im Regelfall eine Veröffentlichung im Internet vorsieht, dürften sich zu § 4 a Abs. 4 BauGB a. F. ergangene Entscheidungen auch auf § 3 Abs. 2 BauGB übertragen lassen und dürften daher auch zukünftig Bedeutung für die kommunale Praxis haben:

I. Bedeutung des zusätzlichen Einstellens in das Internet

Hierzu sagt das OVG NRW²⁴: „Die Veröffentlichung im Internet tritt selbstständig neben die ortsübliche Bekanntmachung und die Auslegung der Unterlagen nach § 3 Abs. 2 BauGB. Die Neufassung der Beteiligungsvorschriften durch das Gesetz zur Umsetzung der Richtlinie 2014/52/EU im Städtebaurecht und zur Stärkung des neuen Zusammenlebens in der Stadt vom 04.05.2017 bedingt eine weitere erhebliche Verschärfung der Publizitätserfordernisse im Rahmen der Bauleitplanung. Ein Verstoß bei der Anwendung des § 4 a Absatz 4 Satz 1 BauGB ist nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Halbs. 1 BauGB grundsätzlich beachtlich. Unbeachtlich ist nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Buchst. e BauGB nur die fehlende Zugänglichkeit des Inhalts der Bekanntmachung und der auszulegenden Unterlagen über das zentrale Internetportal des Landes. Nach der Konzeption des § 4 a Abs. 4 Satz 1 BauGB kommt der Veröffentlichung im Internet die gleiche Funktion zu wie der förmlichen Beteiligung der Öffentlichkeit nach § 3 Abs. 2 BauGB. Sie läuft parallel dazu ab. Folglich muss während der gesamten Auslegungszeit über das Internet auf die maßgeblichen Informationen zugegriffen und das Online-Beteiligungsverfahren genutzt werden können.²⁵”

II. Abweichender Beteiligungszeitraum bei Internetveröffentlichung

Zu dieser Problematik führt das OVG NRW²⁶ aus: „Weicht die nach § 4 a Absatz 4 Satz 1 BauGB in das Internet eingestellte Veröffentlichung von dem Inhalt der ortsüblichen Bekanntmachung nach § 3 Absatz 2 S. 2 BauGB ab (hier: insoweit, als die im Internet veröffentlichte Frist für die Abgabe von Stellungnahmen eine Woche kürzer ist als die im Amtsblatt veröffentlichte), liegt ein beachtlicher formeller Mangel des Bebauungsplans vor.”

Das OVG Schl.-H.²⁷ sagt: „Eine Abweichung zwischen Auslegungszeit und Verfügbarkeit im Internet mag mit einem Tag zwar marginal sein. Vor dem Hintergrund des dem § 4 a Abs. 4 Satz 1 BauGB zugrunde liegenden Ziels eines ‚einfachen und effektiven Zugangs der Öffentlichkeit’ sind indes strenge Anforderungen an ein ordnungsgemäßes Online-Beteiligungsverfahren zu stellen.”

III. Dokumentation des Einstellens in das Internet

Im Hinblick auf den möglichen Einwand eines Normenkontrollklägers in einem Normenkontrollverfahren, dass die Unterlagen nicht ordnungsgemäß in das Internet eingestellt worden oder dort (auch nur vorübergehend) nicht abrufbar gewesen seien, hat sich 2017 bereits die Fachkommission Städtebau mit der Frage möglicher Dokumentationspflichten der Gemeinde befasst und dazu folgende Empfehlung abgegeben: „Der Verpflichtung zur Einstellung in das Internet ist genüge getan, wenn die auszulegenden Unterlagen etwa über das Internetportal der Gemeinde für die Öffentlichkeit auffindbar und abrufbar sind. Die Gemeinde sollte in geeigneter Weise dokumentieren, dass die Unterlagen über das Internet auffindbar und abrufbar waren. Hierzu kommen auch technische Möglichkeiten (z. B. Screenshots) in Betracht.”²⁸

Der VGH BW²⁹ führt zu möglichen Dokumentationspflichten aus: „Da die Anforderungen des § 4 a Absatz 4 Satz 1 BauGB hier tatsächlich beachtet wurden, kommt es nicht mehr darauf an, dass sich – worauf die Antragsteller allerdings zu Recht hinweisen – in den Behördenakten kein Hinweis auf die Veröffentlichung des Inhalts der Bekanntmachung nach § 3 Absatz 2 Satz 2 BauGB und der auszulegenden Unterlagen nach§ 3 Absatz 2 Satz 1 BauGB im Internet findet. Ein solcher Hinweis ist rechtlich nicht zwingend notwendig, jedoch zum Zwecke der Dokumentation sinnvoll und ratsam.”

Für den Fall, dass eine solche Dokumentation in den Behördenakten fehlt, kann es im Streitfall ggf. erforderlich sein, eine Zeugenvernehmung durchzuführen. Hierzu heißt es in einer Entscheidung des NdsOVG³⁰: „Entgegen dem Vorbringen der Antragstellerin ist der Senat zudem der Überzeugung, dass die Antragsgegnerin die auszulegenden Unterlagen auch während der öffentlichen Auslegung vom 11.05. bis zum 29.06.2020 ordnungsgemäß in das Internet eingestellt hat. Insoweit hat die Zeugin J., Gemeindedirektorin der Antragsgegnerin und zugleich Verwaltungsmitarbeiterin der für die Internetbekanntmachung verantwortlich zeichnenden Samtgemeinde (…), glaubhaft bekundet, sie sei ebenso wie die übrigen Mitarbeiter aufgrund des Fehlers während des ersten Auslegungsversuchs im Januar 2020 sensibilisiert gewesen. Aufgrund dessen habe sie ihrer Mitarbeiterin K. die ausdrückliche Anweisung erteilt, die Abrufbarkeit der in das Internet eingestellten Unterlagen regelmäßig zu überprüfen. Negative Rückmeldungen habe sie nicht erhalten. Nach Erkrankung ihrer Mitarbeiterin habe sie die Kontrolle selbst übernommen; auch dann habe alles funktioniert.”

[…]

G. Fazit

Die mit der BauGB-Digitalisierungsnovelle bereits im Juli 2023 umgesetzten Regelungen zur Stärkung der Digitalisierung im Bauleitplanverfahren sind zu begrüßen. Sie können jedenfalls als einer von mehreren Bausteinen dazu beitragen, Bauleitplanverfahren zu beschleunigen und effizienter sowie bürokratiearmer und bürgerfreundlicher (keine Bindung an Öffnungszeiten etc.) durchzuführen. Das kann auch dazu beitragen, dass Planungsentscheidungen zu mehr Akzeptanz führen. Die mit dem Entwurf des Gesetzes zur Stärkung der integrierten Stadtentwicklung vorgeschlagenen Änderungen in Bezug auf die Digitalisierung des Bauleitplanverfahrens zeigen, dass hier weiter Potential besteht.

Angesichts der langen Verfahrensdauer von Bauleitplanverfahren von durchschnittlich nicht selten weniger als fünf Jahren darf dies allerdings nicht darüber hinwegtäuschen, dass die Ursache solcher sehr langen Verfahrensdauern häufig nicht übermäßige formelle Anforderungen sind, sondern vielmehr zahlreiche fachrechtliche Vorgaben, die von der planenden Gemeinde zu beachten bzw. zu berücksichtigen sind.

Den vollständigen Beitrag können Sie in NWVBl 8/2025 lesen.